Comment partager le fardeau budgétaire des opérations militaires européennes
Le ministre de la Défense, Monsieur Jean-Yves Le Drian, a souligné, lors de la séance de travail du 2 avril 2015 au Sénat, qu'un des axes de travail « vise à amplifier le dispositif ATHENA, en vue de l’accompagnement des opérations extérieures européennes, afin d’en partager le financement ». Les opérations et missions menées au titre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) sont :
soit des actions civiles financées principalement par le budget communautaire de politique étrangère et de sécurité commune (PESC), géré par la Commission européenne, voté par le Parlement européen et dont la nature de la mission est décidée par le Conseil européen. Seules les dépenses liées à la solde ou au traitement des agents nationaux détachés restent à la charge des États membres ;
soit des actions militaires et de soutien qui, n'étant pas prises en compte par le budget de l'Union européenne (UE), sont financées à partir du dispositif budgétaire ATHENA. Les actions de soutien militaire, décidées par le Conseil, en soutien d'États tiers ou organisations tierces, ne sont donc pas placées sous l’autorité du quartier général de l’UE.
Qu'est ce que le dispositif de financement ATHENA ?
Créé en 2004, le dispositif ATHENA, doté de la capacité juridique et modifié à plusieurs reprises (notamment en 2008 et 2011), est géré sous l'autorité du comité spécial, organe de décision composé des représentants des pays contributeurs de l'UE1 (sauf le Danemark2). Il est conçu pour gérer le financement des coûts communs nécessaires à la mise en œuvre des opérations de l'UE ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense. Les régles qui précisent les coûts communs sont définies dans la décision 2015/528/PESC du conseil du 27 mars 2015 abrogeant la décision 2011/871/PESC du 19 décembre 2011.
La structure européenne dirigeant les opérations militaires de l'UE est la suivante :
Le comité spécial qui, chargé d’examiner le financement des opérations militaires par ATHENA, approuve à l’unanimité tous les budgets et les décisions financières d’ATHENA ;
Trois organes de gestion placés sous l’autorité du comité spécial:
l’administrateur qui, en tant que représentant de l'autorité permanente exécutive d'ATHENA, établit et soumet au comité spécial les projet de budgets et veille à la bonne application des décisions du comité ;
le commandant d'opération qui adresse à l'administrateur des propositions de budget3 relatif aux coûts communs et assure sa gestion en tant qu'ordonnateur ;
le comptable qui tient la comptabilité d'ATHENA.
La chaîne de commandement des opérations de l'UE s'articule sur les niveaux suivants :
un niveau stratégique/pré-décisionnel : l'État-major de l'Union européenne (EMUE - Strasbourg), chargé d'évaluer les situations et d'alerter, son intervention se situant en amont de la décision politique ;
un niveau militaire stratégique de planification et de conduite : l'État-major d'opérations (EMOPS/OHQ) qui planifie la stratégie militaire des opérations, accompagne le déploiement et le retour des forces. Il peut utiliser les structures du quartier général de l'OTAN en Europe (SHAPE) à Mons (Belgique) ou celles de 5 États membres volontaires pour être nation cadre (Allemagne, France, Italie, Grèce et Royaume-Uni)4 ;
à l'échelon local : l'État-major de la force (EM FOR/FHQ) qui conduit la mission sur les théâtres des opérations.
Les coûts communs opérationnels relatifs aux opérations militaires de l'UE pris en charge par ATHENA concernent en fonction de leurs différentes phases les domaines suivants :
1/ phase de planification des opérations : soutien des missions de reconnaissance effectuées par le personnel militaire et civil (transport, logement, communications opérationnelles, recrutement de personnel civil local interprète et conducteur, évacuations médicales d'urgence...) ;
2/ phase de conduite des opérations :
fonctionnement et équipement des différents quartiers généraux (QG) déployables ou fixes5 sur les territoires européens et de la nation hôte6 chargés de la conduite de opérations (transport, déplacement, hébergement, véhicules, entretien des infrastructures, gestion du personnel, communications entre les QG et les forces, campagne d'information et de communication, frais de représentation...) ;
soutien apporté à la force en général : infrastructures et réseaux logistiques des théâtres d'opération, signes d'identification des personnels et des unités, installations et services médicaux de rôles 2 et 3, acquisition d'informations satellitaires... ;
recours par l'UE à des moyens et capacités de l'OTAN et à des biens et services fournis par un État membre, une institution de l'UE, un État tiers ou une organisation internationale (comme l'ONU) ;
3/ phase après les opérations : principalement reddition des comptes et dévolution des matériels.
En outre, sous réserve de la décision du Conseil européen, ATHENA peut aussi prendre en charge :
les coûts de transport des QG vers et depuis le théâtre des opérations pour déployer, soutenir et récupérer les forces nécessaires à l'opération ;
à la demande du commandant d'opération : mise à disposition d'infrastructures nécessaires aux forces déployées, équipements supplémentaires essentiels, installations médicales et dispositifs de renseignement supplémentaires et autres capacités essentielles (déminage, protection NRBC, destruction des armes et des munitions collectées dans la zone d'opération...).
ATHENA couvre les coûts communs engagés par les États participants qui ne représentent qu'une partie des dépenses totales d'une opération militaire, le reste demeurant à leur charge selon une clé de répartition établie sur la base d'un pourcentage affecté au Revenu national brut (RNB) qui était en 2013 de :
plus de 20% : Allemagne : 21,48% ;
entre 20% et 10% : France : 16,32% ; Royaume-Uni : 14,81% ; Italie : 12,10% ;
entre 10% et 5% : Espagne : 7,94% ;
entre 5% et 2% : Pays-Bas : 4,74%, Suède : 3,43% Belgique : 3,01%, Pologne : 2,97%, Autriche : 2,49%, ;
entre 1 et 2% : Finlande 1,56%, Grèce : 1,37%, Portugal : 1,22%, Roumanie : 1,13%, République tchèque : 1,07% Irlande : 1,04%, ;
moins de 1% : Hongrie : 0,73%, Slovaquie : 0,57%, Croatie : 0,33%, Bulgarie : 0,31%, Lituanie 0,26%, Slovénie : 0,26%, Luxembourg : 0,25%, Lettonie : 0,18%, Estonie : 0,13%, Chypre : 0,11%, Malte : 0,05%.
Quelles sont ces opérations militaires financées par l'UE ?
La carte présentée ci-dessous met en évidence les opérations non seulement militaires mais aussi civiles en cours financées par l'UE sur les continents européen, africain et asiatique.
Carte des opérations de l'Union européenne en cours.
Parmi ces opérations militaires de l'UE actuellement en cours, la France participe actuellement ou a participé aux suivantes :
EUNAVFOR ATALANTA (Corne de l'Afrique) 1ère opération navale de l'UE qui en a décidé le déclenchement en 2008 : elle a pour mission la lutte contre la piraterie7 dans la Corne orientale de l'Afrique qui sévit contre les acheminements de convois humanitaires du PAM au profit des populations déplacées en Somalie et des navires marchands transitant dans cette zone maritime.
Le dispositif est le suivant :
l'OHQ à Northwood (Royaume-Uni de Grande Bretagne) ;
le FHQ embarqué sur le navire amiral commandant la force ;
une force composée de moyens navals et aériens appartenant à une dizaine de pays européens.
Cette force s'appuie sur le soutien logistique de la France assuré par le dispostif aéroportuaire des forces françaises à Djibouti (FFDJ).
ATHENA finance les coûts communs de cette opération à hauteur de 7,35 millions d'euros en 2015.
EUFOR ALTHEA (Bosnie-Herzégovine) créée en 2004 à la demande de l'ONU succédant à la force de stabilisation (SFOR) de l'OTAN est une force qui initialement était composée de 7.000 personnels (dont 450 Français) appartenant à 30 pays dont 24 pays de l'UE. S'appuyant sur les moyens et les capacités de l'OTAN dans le cadre des accords dits de « Berlin plus », elle a pour objet de consolider la situation sécuritaire de la Bosnie-Herzégovine. La participation française a largement baissé au fil des années considérant notamment que la mission militaire de la force n'a plus de justification alors que d'autres pays de l'UE souhaitent son maintien en raison de l'instabilité politique de ce pays.
Le coût initial financé par ATHENA en 2004 était de 72 millions d'euros et il est actuellement de 14 millions.
En outre, ATHENA finance des opérations de formation de militaires africains comme :
EUTM SOMALIA lancée en 2010 et commandée actuellement par un général italien pour un montant de 11,6 millions d'euros (infrastructures, acheminement et soutien des stagiaires somaliens...) : environ 140 personnels européens appartenant aux pays de l'UE ;
EUTM MALI8 lancée en 2013 et commandée actuellement par un général espagnol pour un montant de 7,7 millions d'euros: environ 200 personnels européens (dont 20 français) appartenant aux pays de l'UE ;
EUMAM RCA lancée en 2015 et commandée actuellement par un général français pour un montant de 25,9 milllions d'euros (notamment infrastructures et équipements) : environ 60 personnels européens (dont 20 français) appartenant aux pays de l'UE.
Enfin, il a été décidé en juin 2015 le lancement de EUNAVFOR Med force armée par une douzaine de pays avec des moyens navals et aériens pour un financement initial par ATHENA de 11,8 millions d'euros. Cette mission a pour objectif principal de lutter contre les passeurs de migrants venant de la Lybie vers l'Europe.
Le dispositif est le suivant :
l'OHQ basé à Rome ;
le FHQ embarqué dans le navire amiral commandant la force ;
une force navale et aérienne armée par une douzaine de pays.
La carte présentée ci-dessous met en évidence les opérations non seulement militaires mais aussi civiles achevées qui ont été financées par l'UE sur les continents européen, africain et asiatique.
Carte des opérations de l'Union européenne achevées.
Parmi ces opérations militaires de l'UE achevées, la France a participé aux suivantes :
L'opération Concordia (mars-décembre 2003) qui fut la 1ère opération européenne, déclenchée en Macédoine à la suite de l'OTAN (opération « Allied Harmony ») : elle avait pour mission de contribuer à la stabilité du pays et à la sécurité de ses habitants. La France a assuré le commandement jusqu’en octobre 2003 de cette force qui comportait 438 militaires venant de 27 pays (dont le Canada et la Turquie) dont 171 Français et a utilisé un certain nombre de moyens de soutien et de liaison de l’OTAN dans le cadre des accords dits « Berlin Plus ». Les coûts communs étaient de 6 millions d'euros et le surcoût pour la France fut de de 2,03 millions d’euros.
L'opération ARTEMIS (juin – septembre 2003) déclenchée en République démocratique du Congo qui fut la 1ère opération européenne en Afrique : elle avait, à la demande de l'ONU, pour mission de mettre fin dans l'immédiat aux combats dans la région d'Ituri et d'assurer la protection des populations civiles en vue de permettre la préparation et la projection d'unités de la MONUC. Elle était composée de 1.900 personnels (dont plus de 1.500 Français) appartenant à 17 pays européens, au Brésil, au Canada et à l’Afrique du sud, répartis entre :
l'OHQ situé au Mont-Valérien : environ 200 personnels dirigés par un général français (la France étant nation cadre) ;
la force avec son FHQ commandée par un général français déployée à Bunia, environ 1.100 personnels ;
la base de soutien à Entebbe (Ouganda) avec environ 600 personnels qui a fourni 13 tonnes de frét aérien.
Ce dispositif s'est aussi appuyé sur la logistique assurée par les forces françaises au Gabon (FFG) et la force Épervier (Tchad) qui a mobilisé environ 400 Français (la France étant nation cadre pour la logistique).
ATHENA a financé les coûts communs à hauteur de 7 millions d'euros alors que, pour la France, le coût de cette OPEX fut de 46 millions d'euros.
L’EUFOR RD Congo (juin – novembre 2006) était une opération militaire créée à la demande de l'ONU, consistant à apporter un appui militaire à la MONUC avec une force de 2.500 militaires (dont plus de la moitié était constituée de Français) appartenant à 22 nationalités pendant le processus électoral en République démocratique du Congo (RDC).
Le dispositif était le suivant :
l'OHQ installé à Potsdam (Allemagne) dirigé par un général de corps d'armée allemand compte tenu que la nation cadre était l'Allemagne ;
le FHQ (170 personnels) installé à Kinshasa commandé par un général de division français ;
une force déployée en RDC (650 personnels) composée de diverses spécialités fournies par les États partcipants (génie, police militaire, hélicoptéres, réaction rapide espagnole, drones, médical, actions civilo-militaires, transmissions, soutien...) ;
une force de renfort basée sur le site des forces françaises au Gabon (FFG – 1.200 personnels) composée de diverses spécialités (infanterie, forces spéciales, aéronefs de transport tactique...).
ATHENA a financé cette opération à hauteur de 19 millions d'euros, alors que les coûts pour la France (nation cadre dans le domaine de la logistique) étaient de 70 millions d'euros.
EUFOR TCHAD-RCA (janvier 2008 – mars 2009) opération essentiellement de nature humanitaire créée à la demande de l'ONU : elle avait pour but la sécurisation et le respect des droits de l’homme dans l’est du Tchad et le nord-est de la République centrafricaine et de faciliter le déploiement de la MINUAD au Sud-Soudan.
Le dispositif armé par 26 pays participants (dont 3 n'appartenant pas à l'UE comme la Turquie et le Canada) était le suivant :
l'OHQ (217 personnels dont 145 Français) basé au Mont-Valérien commandé par un général irlandais (l'Irlande étant la nation cadre) ;
une force déployée au Tchad (3.439 personnels dont 1.847 Français) avec son FHQ commandé par un général français et basé à N'djamena et Abéché.
La France étant la nation cadre dans le domaine de la logistique, cette force s'est appuyée sur les éléments français sur le dispositif Épervier (Tchad) et sur la mission logistique et de transit de Douala rattachée aux éléments français au Gabon qui a été chargée d'acheminer les approvisionnements venant d'Europe de ce port vers le Tchad par voie routiére.
ATHENA a financé cette opération à hauteur de 130 millions d'euros alors que le coût supporté par les pays participants est évalué à 600 millions d'euros dont celui concernant l'acheminement de la force (personnel, matériel et approvisionnement) approchant les 400 millions d'euros.
Le coût pour la France relatif à sa participation à cette opération fut de 140 millions d'euros auxquels il faut ajouter plus de 20 millions correspondant au soutien de cette opération par le dispositif Épervier (Tchad).
Conclusion
La gestion budégtaire des opérations militaires de l'UE se caractérise par plusieurs financements : ATHENA, nationaux doublés d’accords bilatéraux entre pays participants :
les éléments cités supra mettent en évidence que ATHENA ne finance que 10% à 20% du total des dépenses ;
le principe est que chaque pays participant déploie sur le théâtre d'opérations son propre soutien national (National support element – NSE) ;
les services rendus (alimentation, transport, hébergement, équipement spécifique des personnels...) entre les pays participants faits d'accords techniques bi-latéraux, se traduisant par des facturations qui, parfois, ne représentent pas la totalité des coûts : en effet, il s'est avéré que ceux facturés par la France n'intégraient pas la globalité des dépenses (notamment d'amortissement, d'entretien et de fonctionnement) mais plutôt le coût marginal (c'est-à-dire le prix coûtant) comme pour l'alimentation. De plus, la procédure de facturation des prestations entre les pays participants est parfois longue et complexe, se traduisant par des délais de remboursement extensibles.
L'élargissement du périmêtre des coûts communs des opérations militaires de l'UE souhaité par la France se heurte au refus de certains pays participants comme le Royaume-Uni qui ne souhaite pas, pour des raisons budgétaires mais surtout politiques, donner une autonomie renforcée à l'UE par rapport à l'OTAN dans la gestion de crises. En outre, en dehors de la France et de la Grande-Bretagne, une majorité de pays européens ont réduit drastiquemment leur budget de défense en s’appuyant sur les États-Unis (et l'OTAN9) pour assurer cette mission. Certes, la France a fait remarquer depuis 2007 que les différentes interventions en Afrique et au Moyen-Orient favorisent la défense des intérêts de l'UE.
Avec les opérations de l'UE en Afrique, la France conduit une politique d'allégement relatif du « fardeau » des OPEX, notamment en Afrique. Cependant, se pose inévitablement la question de l'élargissement des coûts communs financés par ATHENA10. La réponse du MINDEF sur ce sujet est que la France continuera de plaider pour que la solidarité financière entre l'ensemble des États membres soit maintenue comme principe moteur des actions conduites dans le cadre de la PSDC et pour une prise en charge accrue des dépenses communes.
Il est à noter que le comité spécial, sur proposition de l'administrateur avec le concours du commandant d'opération, ou d'un État membre, peut décider de confier à ATHENA la gestion administrative de certaines dépenses relatives à une opération prises en charge par les États participants tout en restant à leur charge pour ce qui les concerne. En conséquence, le périmétre des dépenses des opérations d'ATHENA mériterait d'être élargi de façon progressive à d'autres domaines comme :
le transport stratégique de personnels, des matériels et d'approvisionnement qui pourrait faire l'objet de financement par voie de contrats passés par le commandant de l'opération ou sur la base de coûts forfaitaires d'heures d'avion compte tenu que les aéronefs des armées de l'air des pays européens utilisent peu ou prou les mêmes types d'aéronef (CASA, C130, C160, Airbus 400M) ;
l'alimentation des personnels à partir de menus standards chiffrés ;
le carburant des matériels de mobilité terrestre sur la base d'une consommation standard par type de matériel, le surplus restant à la charge des États participants ;
les munitions sur la base d'un coût à déterminer par nature : coût d'amortissement, plutôt que le coût de remplacement.
Les dépenses de fonctionnement des personnels (notamment, les rénumérations et les frais de déplacement) s'appuient sur des régimes indemnitaires de personnels différents selon les armées des pays participants. De même, les dépenses d'entretien programmé et de destruction des équipements et matériels mis en œuvre par ces armées varient selon leur type. En conséquence, pourrait être mis en place un systéme de remboursement forfaitaire par ATHENA comme il est pratiqué à l'ONU qui, comme l'UE, ne dispose pas de forces militaires qui lui soient propres. Ainsi, ces dépenses pourraient ouvrir droit à des remboursements forfaitaires sur le modèle de l'ONU qui est le suivant :
au titre des contingents : sur la base d'un tarif commun mensuel et par personnel à toutes les opérations de maintien de la paix : 1.028 dollars US de solde et d'allocation, 303 dollars US de prime supplémentaire pour les spécialistes, 68 dollars US pour les uniformes et l'équipement et 5 dollars US pour les armes personnelles ;
au titre du matériel militaire incluant ou non l'entretien : sur la base d'un tarif contractualisé de location sur la base d'une nomenclature.
Cette proposition qui a inévitablement un coût au niveau d'ATHENA suppose :
de revoir les contributions des pays de l'UE en fonction de leur RNB mais aussi de leur niveau de particpation aux OPEX ;
de définir des niveaux standards d'équipement et de constitution de forces ;
de préciser la procédure de remboursement de l'UE auprès des États participants qui ne doit pas être aussi complexe que celle de l'ONU.
Récapitulatif des opérations de l'UE (avec les effectifs) auxquelles la France participe et a participé de 2002 à 2015.
Les opérations militaires européennes auxquelles participe et a participé la France.
En termes d'effectifs, en 2015, le volume est largement inférieur aux OPEX déclenchées par la France dans d'autres cadres : accord bi-latéral, multinational, ONU, OTAN et national comme le met en évidence le tableau présenté ci-dessous :
Les OPEX de la France en 2015
Donc, l'élargissement des dépenses communes suppose que, si la France veut une large participation de l'UE aux OPEX, elle doit obtenir son accord politique préalable avant de préparer et déclencher une OPEX de façon unilatérale qui, certes, est justifiée par les accords bi-latéraux franco-africain mais qui comportent néanmoins une dimension multilatérale dans un cadre européen (confer le partenariat stratégique Afrique-Union européenne défini à Lisbonne en 2007).
En fait, il s'agit de faire de la défense européenne (et de ses intérêts dans le monde) une volonté et une compétence collectives de l'UE. Tel est l'enjeu stratégique.
1Les représentants d’États tiers contributeurs et les commandants d’opération qui peuvent participer aux travaux du comité, ne disposent pas du droit de vote.
2Conformément au protocole n°22 sur la position du Danemark annexé aux traités constitutifs de l'UE.
3Dans le cas d'opérations militaires de réaction rapide de l'UE, des procédures de préfinancement flexibles sont prévues.
4En France (Paris-Mont Valérien), au Royaume-Uni (Londres-Northwood), en Allemagne (Potsdam), en Italie (Rome), en Grèce (Larissa).
5Les QG de l'UE dont les surcoûts sont financés en commun par ATHENA sont :
le Quartier général (QG) qui est un organe de commandement et d'appui approuvé dans le Plan d'opération (OPLAN) ;
le Quartier général des opérations (OHQ) situé en dehors de la zone d'opération qui est chargé de mettre sur pied, de lancer, de soutenir et de récupérer une force de l'UE ;
le Quartier général de la force (FHQ) déployée dans la zone des opérations ;
le Quartier général de commandement de composante (CCHQ – terre, mer, air, forces spéciales) déployé pour l'opération en cas de nécessité en fonction de la nature de l'opération.
6C'est-à-dire celle où se déroule l'opération.
7La piraterie est définie dans l'article 101 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la Mer dite Convention de Montego Bay
8La formation de ces militaires s'appuie sur l'Ecole militaire interarmes de Koulikoro qui est une des 16 écoles nationales à vocation régionale financées par la direction de la coopération de sécurité et de défense du ministére des affaires étrangéres et déployées dans les pays africains francophones de la CEDEAO et de la CEEAC.
9Confer l'opération AIR BALTIC sous commandement de l'OTAN déclenchée en 2004 à laquelle la France participe et qui est une mission de police aérienne qui vise la protection de l'espace aérien des 3 pays baltes dépourvus des moyens nécessaires.
10Confer la question parlementaire n° 51532 du 11 mars 2014 formulée par le député, Monsieur Jacques Kossowki.
