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Civils de la Défense française, plus nombreux qu'ailleurs

La Défense compte 61,5% de militaires "sous contrats" et 37,5% de militaires "de carrière" (et 1% de volontaires). Pourtant, la titularisation est la norme au ministère de la Défense pour les personnels civils qui bénéficient à 52,3% d'un statut public. Un effectif très syndiqué qui a su se protéger de la baisse des effectifs, organisée entre 2008 et 2014. Cette dernière s'est ainsi faite à répartition constante entre militaires et civils, sanctuarisant le pourcentage d’effectifs civils du ministère autour de 22% depuis 2005. En comparaison, le taux de personnels civils des ministères de la Défense de nos voisins européens a baissé ces dernières années et tourne autour de 18 à 20%. Le ministère de la Défense britannique, dans une logique de rationalisation de l'admnistration et de recentrage de son activité autour des militaires, a même prévu de baisser le nombre des personnels civils du ministère de 56 000 à 41 000. Un exemple qui pourrait nous inspirer. 

L’ensemble du personnel civil du ministère de la Défense comprend le personnel œuvrant dans les différentes administrations et établissements publics (16 sous tutelle du ministère et 6 sous cotutelle avec d'autres ministères, plus le service du premier ministre). Ce personnel est géré à partir de statuts et de corps qui sont définis par un nombre important de textes réglementaires : chaque corps est défini par un décret pris en interministériel et/ou ministériel. On trouve, par exemple, les corps statutaires suivants (liste non exhaustive) :

1/ corps communs à la fonction publique de l’État dont la majorité est la suivante :

  • Personnel administratif : délégué général et délégué, directeur général et directeur d'administration centrale, chef de service, sous-directeur des administrations de l’État, expert de haut niveau et de directeur de projet, administrateur civil, attaché d'administration, secrétaire administratif, adjoint administratif...
  • Personnel technique : architecte et urbaniste, adjoint technique, ouvrier de l’État...
  • Personnel de maîtrise : agent principal des services techniques, technicien et adjoint technique de laboratoire...
  • Personnel médico-social : cadre de santé, infirmier et infirmière de soins généraux...
  • Personnel culturel : chargé d'études documentaires, conservateur du patrimoine et des bibliothèques...
  • Personnel social : assistant de service social...

2/ corps propres au Ministère de la Défense :

  • Personnel administratif : inspecteur civil, conseiller d'administration de la défense, attaché d'administration...
  • Personnel technique : ingénieur et technicien supérieur d'études et de fabrications, conseiller technique de la défense, agent technique...
  • Personnel médico-social : cadre de santé, infirmier de soins généraux, technicien paramédical, cadre de santé paramédical... 
  • Personnel social : conseiller pour l'action sociale...
  • Personnel culturel : professeur des écoles de rééducation professionnelle de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre... 
  • Personnel autre : agents titulaires et contractuels de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), agents contractuels de la direction générale de l'armement (DGA) tels que les ingénieurs et cadres technico-commerciaux, les personnels naviguant professionnels, les collaborateurs scientifiques...

Les données physiques du personnel civil du ministère de la Défense1 sont les suivantes :

  • Effectif total : 61 933 agents dont les principaux employeurs sont le « soutien des forces »2 : 24,2 %, le secrétariat général pour l’administration (SGA) : 16,4 %, l’armée de terre : 13,6 % et la DGA : 13,4 % ;
  • La répartition militaires4-civils est la suivante : 77,1% pour les premiers et 22,9% pour les seconds... un taux identique depuis 2005 et ce, malgré la baisse des effectifs organisée de 2008 à 2015 (révoqué l'année dernière par François Hollande pour cause de sécurité nationale). Une stagnation intéressante qui traduit bien que la baisse des effectifs a pesé en priorité sur les militaires (- 54 196 postes entre 2005 et 2014) et non pas sur les effectifs civils (- 15 693 postes entre 2005 et 2014) alors que, la France se caractérise encore par un ratio civils-militaires très haut par rapport à nos voisins européens (voir encadré).

Source : ministère de la Défense, DRH-MD/SPGRH/EP (civils), Observatoire économique de la défense (militaires), et bilans sociaux. 

La rationalisation du ratio militaires-civils, l’exemple britannique :

En 2008, le bilan social de la Défense donne une comparaison intéressante du ratio militaires-civils en Europe. On constate alors que la France compte 23,8% de civils sur ses effectifs totaux. L’Italie 14% et l’Espagne 18,8%... mais 34% au Royaume-Uni !

6 ans plus tard, le Royaume-Uni est revenu dans des proportions égales à la France avec 22% de civils sur les effectifs totaux quand la France est passée à 22,9%. Seulement, les Britanniques organisent une très vaste opération de rationalisation depuis 1997. Mais en 2020, l’objectif final est d’atteindre 18% de civils sur les effectifs totaux. Et en 23 ans, les Britanniques seront passés de 137 000 agents civils à 41 000 agents civils et ce, dans un souci de moindre dépenses, d’une efficience accrue et d’un recentrage de l’activité du ministère sur les militaires.  

A noter : Si en 2008, le bilan social de la Défense faisait un effort de comparaison international sur les effectifs, le bilan social de 2014 ne le fait plus. On peut d'ailleurs regretter que plus aucun bilan social antérieur à 2010 ne soit disponible sur le site de la Défense (voir ici). Toujours à propos des bilans sociaux, il est a regretter que ceux de la Défense ne présentent pas le nombre de jours d'absences (maladies, paternités, maternités, etc) par agent, aux moins les agents civils... chose que font de plus de en plus de ministères dont celui de l'Education nationale.

  • le personnel civil titulaire représente 56,2 % (34 811) des effectifs civils du ministère de la défense, les agents non titulaires : 13,7 % (8 450), les ouvriers de l’État : 30,1 % (18 2593) ;
  • la répartition par catégorie (hors ouvriers de l'Etat) des personnels civils est la suivante : cat. A = 10 611, cat. B = 11 767, cat. C = 20 914.

L’explosion de la part des catégories A… depuis la réforme 2008 :

La loi de modernisation 2008-2015 prévoyait la baisse de 17% des effectifs civils et militaires. Les économies engendrées par cette réorganisation devaient être investies au profit de l’équipement des forces et de la revalorisation de la condition des personnels. Or, la Cour des comptes a constaté en 2012 que la réforme a eu comme effet secondaire « un renforcement de la part des officiers et des cadres A par rapport aux autres catégories de personnels depuis 2008. Le renforcement est davantage marqué pour la catégorie des officiers supérieurs et pour l’encadrement supérieur, cadres A+ et officiers généraux. Ce phénomène concourt à la progression des dépenses de personnel (titre 2), malgré la suppression de 22 801 ETPT entre 2008 et 2011 (diminution de 7,3 % de l’effectif global). » Coût de ces repyramidages massifs qui, en quelque sorte, contrent la réforme : 236 millions d’euros. Conséquence aujourd’hui, le taux d’encadrement du ministère de la Défense est surélevé par rapport au ministère de l’Intérieur.

  1. s’agissant des personnels militaires, on compte un officier pour six sous-officiers et militaires du rang quand on compte un officier de gendarmerie pour 14 gendarmes et volontaires.
  2. s’agissant des personnels civils, un cadre de catégorie A pour huit agents de catégories B et C quand on compte un fonctionnaire civil de catégorie A (ou commissaire de police) pour 11 agents des catégories B et C.

Ce phénomène s'explique d'ailleurs peut être par le poids important des syndicats dans la gestion des personnels civils. Selon les dernières données disponibles (bilan social 2010), en 2006, lors des élections des représentants du personnel civil (CHSCT), 74% des agents ont pris part au vote pour mettre en tête FO (30%), la CFTD (24%) et la CGT (22%). 

Source : Cour des comptes et Sénat.

Le salaire des fonctionnaires5 est déterminé par une réglementation basée sur les corps statutaires6 qui déterminent des groupes ou des grades d'appartenance7 dans lesquels sont précisés de nombreux échelons8 auxquels correspondent des indices bruts9 et majorés à partir desquels sont calculés les traitements bruts annuels10. A ce salaire s'ajoutent : 

  • le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) qui va devenir, d’ici fin 2016, le nouvel outil indemnitaire de référence en remplaçant la plupart des primes et indemnités existantes dans la fonction publique de l’État11  ;
  • des primes et indemnités liées à la mobilité, de garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA), de résidence, de supplément familial de traitement, forfaitaires pour travaux et heures supplémentaires, de sujétions spéciales, liées à la qualification, la technicité, le rendement, la productivité, d'enseignement et de jury et la nouvelle bonification indiciaire (NBI).

A titre d'exemple, il est proposé de se référer au décret n° 2010-309 du 22 mars 2010 fixant l'échelonnement indiciaire des corps civils et de certains emplois du ministère de la défense.

L'augmentation des salaires des fonctionnaires peut-être effectué :

  • soit par le passage des personnels d'un corps statutaire d'une catégorie (A, B et C) à une autre12,
  • soit par la création de nouveaux groupes, grades et échelons dans chaque corps statutaire,
  • soit par une augmentation du nombre de points des indices bruts et majorés,
  • soit par une réévaluation de la valeur du point d'indice majoré.

Cette variété de corps et de statuts n'est pas de nature à faciliter la gestion administrative RH : définition des nombreux processus RH relatifs à la notation, l'avancement, la pré liquidation de la paye, au suivi des droits aux retraites, aux congés statutaires... qui sont fonction d'une réglementation complexe, diverse et constamment évolutive depuis les années 1990.

En outre, les évolutions itératives des dispositions légales réglementaires relatives aux corps statutaires génèrent un coût notamment en matière de :

  • maintenance fonctionnelle et technique du Système d'information des ressources humaines des personnels civils du ministère de la défense (SIRH – Alliance)13 relative à l'intégration des spécificités de leur GRH ;
  • formation des utilisateurs de ce SIRH ;
  • veille réglementaire sur la prise en compte des nouvelles règles de GRH des personnels civils diffusées dans les journaux et bulletin officiels.

De plus, le recrutement externe et interne des fonctionnaires et ouvriers de l'Etat est effectué sur la base d'une réglementation diverse en ce qui concerne notamment sa nature, ses formalités administratives, son organisation nécessitant des jurys dont les membres bénéficient des indemnités14 bien souvent substantielles ; à titre d'exemple, il est proposé de se référer :

  • au décret n° 2014-560 du 28 mai 2014 relatif à l'ouverture des recrutements réservés pour l'accès à certains corps de fonctionnaires de l'Etat relevant du ministre de la défense et de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre,
  • à l'arrêté du 23 octobre 2007 fixant les règles générales d'organisation, la nature et le programme des épreuves des concours de recrutement d'agents techniques du ministère de la défense.

Plus encore, cette réglementation relative aux corps statutaires des personnels civils n'est pas de nature à faciliter leur gestion dans le cadre de restructurations au sein du ministère de la défense qui sera nécessaire dans les années à venir. En effet, la cartographie des bases de défense a fait l'objet d'un avis de la Cour des Comptes sur leur trop faible taille, qui considère que leurs périmètres ont parfois été définis selon « des critères relevant davantage de l'aménagement du territoire que des nécessités de la défense nationale ». Ainsi, elle relevait que 14 bases sur 51 en métropole soutenaient moins de 3000 personnels : confer le rapport d'information n° 660 (2011-2012) des sénateurs, MM. Gilbert Roger et André Dulait, fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense, déposé le 11 juillet 2012.

Dans le cadre des restructurations, est mise en œuvre une procédure spécifique15 de reclassement des fonctionnaires qui génère :

  1. des coûts relatifs à leur salaire (attribution selon des éléments calculs complexes du complément indemnitaire d'accompagnement et de l'indemnité de départ volontaire16, de l'indemnité d'accompagnement à la mobilité17) et à leur formation de reconversion professionnelle ;
  2. de nombreuses charges administratives des organismes chargés de leur mobilité (mission d'accompagnement des réorganisations (MAR), agence de reconversion de la défense (ARD), sous-direction de l'action sociale des armées, antennes mobilité locales de reclassement, centres ministériels de gestion18, service de santé des armées19, commissions administratives paritaires...), d'autant que les procédures de reclassement sont lourdes : identification des besoins et des attentes des agents, information des agents sur les propositions de nouveaux postes, entretiens avec les agents, examens des situations professionnelles et personnelles des agents... qui s'appuient sur une réglementation diverse selon les catégories :
  • fonctionnaire : décret n° 2010-1402 du 12 novembre 2010 relatif à la situation de réorientation professionnelle des fonctionnaires de l'État (prochainement abrogé),
  • ouvrier de l’État : décret n° 53-483 du 20 mai 1953 modifié relatif au licenciement des ouvriers de la défense nationale.

Conclusion

Le statut général de la fonction publique d'Etat qui est issu actuellement des lois du 13 juillet 1983 sur les droits et obligations des fonctionnaires et du 11 janvier 1984 sur la fonction publique d’État, a été défini pour des raisons historiques : éviter la politisation des fonctionnaires qui était dans certains cas endémique entre les 2 conflits mondiaux. Fort heureusement cette situation n'existe plus mais il reste que les corps statutaires des personnels civils ne facilitent pas leur gestion et notamment leur mobilité professionnelle et géographique. Pourtant, la flexibilité de leur emploi est nécessaire pour que le ministère de la défense puisse adapter dans les meilleures conditions administratives et financières le dispositif de stationnement des unités militaires en vue de faire face en permanence et efficacement aux menaces polyformes20 contre le pays.

La position « carrière » des fonctionnaires dont une bonne partie est employée dans la fonction de soutien (l'organisation interarmées de soutien emploie, en 2014, 5 742 titulaires et 1 179 non titulaires), n'apparaît pas justifiée surtout si on considère que :

  1. des organismes opérationnels s'appuient sur un nombre significatif de contractuels civils parfois de haut niveau pour assurer leurs missions : DGA = 3 370 titulaires et 2 560 non titulaires ; EMA, DRM, DPSD21, DGSE (et autres services ministériels) emploient 3 105 titulaires et 1 586 non titulaires ;
  2. les armées et les services interarmées (santé, essences, commissariat) comptent dans leur rang un nombre important de contractuels militaires dont un bon nombre occupe des postes de responsabilité (commandants d'unités, chefs de section, pilotes d'aéronefs...)  : armée de terre = 72 % de son effectif total, marine = 62 % et armée de l'air = 54 %.

Cela signifie que doivent être privilégiées :

  • une fonction publique « d’emplois » (recrutement pour occuper un emploi donné) comme dans les pays du nord de l'Europe qui préfèrent le principe de la négociation sur la base de contrat et non une fonction publique « de carrière » (recrutement dans un corps donnant accès à plusieurs emplois) ;
  • l'externalisation du soutien des bases comme c'est le cas de la Base aérienne 110 de Creil qui bénéficie depuis janvier 2016 de prestations multiservices d'entretien et de nettoyage attribuées PRISME Propreté, et de transport attribuées aux Transports EVRARD S.A.S (Keolis), permettant ainsi de diminuer ainsi le nombre d'agents occupant des postes de soutien (conducteurs, restauration, infrastructures, maintenance, entretien...).

1Confer le bilan social 2014 de la direction humaines du ministère de la défense.

2La dénomination « soutien des forces » comprend l’organisation interarmées du soutien (OIAS), le service des essences des armées (SEA), le service du commissariat des armées (SCA) et le service interarmées des munitions (SIMu).

3Le ministère de la Défense est le plus important employeur des ouvriers de l'Etat (environ 75% de la population totale), le reste étant réparti par ordre décroissant entre les ministères de l'équipement, du logement et des transports, de l'économie, des finances et de l'intérieur.

4Le personne militaire est de 78 137 pour ceux de carrière et 130 779 pour les contractuels

5Confer à titre d'exemple le décret n° 2010-309 du 22 mars 2010 fixant l'échelonnement indiciaire des corps civils et de certains emplois du ministère de la défense.

6Le nombre de corps dont la réduction a significativement été entamée dès 2005 mais suspendue dès 2015, est passé de 700 en 2005 à 305 en 2014.

7Chaque statut particulier fixe les conditions à remplir pour prétendre à un avancement de grade : ancienneté, formations suivies au cours de la carrière, exercice préalable de fonctions correspondant à un niveau élevé de responsabilité (pour les fonctionnaires de catégorie A), l'âge...

8L’avancement d’échelon dépend à la fois de l'ancienneté et de la valeur professionnelle du fonctionnaire.

9A chaque indice brut (indice de classement) correspond un indice majoré (indice de traitement).

10Le traitement annuel brut est calculé en multipliant l'indice majoré par la valeur du traitement afférent à l'indice 100, et en divisant le résultat par 100.

11Confer le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel.

12A titre d'exemple, confer le décret n° 2012-762 du 9 mai 2012 portant dispositions statutaires communes aux corps d'infirmiers de catégorie A des administrations de l'Etat.

13Mais aussi du logiciel « Paye » mis en œuvre par les comptables publics chargés du paiement du traitement des fonctionnaires.

14Confer le décret n° 2010-235 du 5 mars 2010 relatif à la rémunération des agents publics participant, à titre d'activité accessoire, à des activités de formation et de recrutement.

15Instruction n° 383051/DEF/SGA/DRH-MD/SRHC/MAR relative au plan d’accompagnement des restructurations du 23 février 2015

16Confer le décret n° 2014-507 du 19 mai 2014 relatif aux dispositifs indemnitaires d'accompagnement dans la fonction publique. 

17Confer le décret n° 2015-1120 du 4 septembre 2015 relatif aux mesures d'accompagnement indemnitaire des réorganisations de service liées à la nouvelle organisation territoriale de l'Etat. 

18Situés à Saint-Germain-en-Laye, Metz, Rennes, Lyon, Bordeaux, Toulon, SD/GPAC de Arcueil, ils sont chargés de la gestion administrative RH du personnel civil (confer l’arrêté du 14 décembre 2011 modifié, relatif à l’application du décret n° 2011-1864 du 12 décembre 2011 autorisant le ministre de la défense à déléguer certains de ses pouvoirs en matière d’administration et de gestion du personnel civil du ministère de la défense).

19Confer l'arrêté du 23 janvier 2013 fixant les modalités de nomination des médecins de prévention ainsi que l'organisation et les conditions de fonctionnement du service de médecine de prévention.

20C'est ainsi que depuis la fin de la guerre froide l'embrasement des unités militaires s'est déplacé du nord et de l'est de la France vers le sud.

21Etat-major des armées, Direction du renseignement militaire, Direction de la protection et de la sécurité de la défense.