Citoyens, contrôlez les comptes de vos collectivités !
Qui a essayé de connaître les effectifs de sa mairie ? Le budget de son interco ? Une commune est épinglée par un rapport de la Chambre régionale des comptes, la presse en fait ses choux gras et puis quoi ? Qui saura si des actions sont entreprises ? Ces exemples mettent tous en évidence une difficulté essentielle : l’absence d’informations accessibles et compréhensibles pour les citoyens et donc l’absence de débat sur les dépenses locales. Dans ce domaine la France doit composer avec une difficulté supplémentaire, le millefeuille local. Il est donc extrêmement difficile de connaître « le coût complet » d’un service public pris en charge par la mairie, l’interco, le département, la région, l’Etat, voire l’Europe. Notre retard en matière d’open data local est immense. Pourtant des mesures concrètes commencent à être mises en œuvre.
Les avancées introduites par la loi NOTRe
C’était il y a un an, la loi NOTRe était adoptée en août 2015 et revenait sur l’architecture des compétences entre les différentes strates locales. Cette loi comportait également des articles très importants visant "à la transparence et à la responsabilité financière des collectivités territorialeshttps://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000030985460&dateTexte=20160901#LEGISCTA000030998065" (voir encadré). En pratique, cela donnait de nombreuses modifications au code général des collectivités territoriales dans le sens d’une plus grande ouverture des données :
- Les assemblées sont tenues informées dès leur plus proche réunion des avis formulés par la chambre régionale des comptes. Sans attendre la réunion de l'assemblée délibérante, les avis formulés par la chambre régionale des comptes font l'objet d'une publicité immédiate. Dans un délai d'un an, l'exécutif de la collectivité territoriale présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes.
On peut trouver un exemple de cette nouvelle disposition avec le rapport publié par la ville de Sceauxhttp://www.sceaux.fr/sites/www.sceaux.fr/files/16_-_bilan_crc_0.pdf : la ville indique les mesures entreprises pour contrer l'augmentation de l'absentéisme qui avait été relevée par la Chambre régionale des comptes.
- Dans les communes de 3.500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal.
- Dans les communes de plus de 10.000 habitants, le rapport comporte, en outre, une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail.
Voici quelques exemples trouvés sur internet de l’application de cette mesure :
La ville de Bagnolet qui compte 34.000 habitants a publié un rapport qui comporte un volet sur les dépenses de personnel très complet (temps de travail, avantages en nature, logement, effectif), dans l’esprit de la loihttp://www.ville-bagnolet.fr/tl_files/actualites/2016/2016-02/Projet_ROB2016.pdf.
La ville de Guéret a publié également un rapport d'orientation budgétaire accompagnant le vote du budget 2016, qui contient des informations plus accessibles au grand public que le seul budget primitif et qui détaille particulièrement la situation sur l'endettement de la villehttp://www.ville-gueret.fr/pdf/ROB_2016_V6.pdf.
- Dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, le président du conseil départemental présente au conseil départemental un rapport sur les orientations budgétaires de l'exercice, les engagements pluriannuels envisagés, la structure et l'évolution des dépenses et des effectifs ainsi que sur la structure et la gestion de la dette.
Voir par exemple celui publié par le conseil départemental de la Nièvrehttp://www.nievre.fr/IMG/pdf/ROB2016.pdf.
- Idem pour les régions.
- Pour toute opération exceptionnelle d'investissement dont le montant est supérieur à un seuil fixé par décret en fonction de la taille de la collectivité, l'exécutif d'une collectivité territoriale présente à son assemblée délibérante une étude relative à l'impact pluriannuel de cette opération sur les dépenses de fonctionnement.
A ce sujet, la Gazette des communeshttp://www.lagazettedescommunes.com/438875/allergie-au-controle-des-depenses/ relève que le Comité des finances locales, qui a pour objet la défense des intérêts des collectivités locales, a émis un avis défavorable sur cette proposition, estimant qu’il s’agissait d’une mesure de défiance à l’égard des élus locaux, ce qui est sans doute vrai. Qui n’a pas en tête un exemple de piscine surdimensionnée comme le montre cet exemple cité par le quotidien Le Parisien, de Breil-sur-Roya, communes des Alpes-Maritimes de 2 500 habitants, qui a fait construire une piscine de 25 mètres pour 4,5 M€ financée par le conseil départemental et dont les coûts de fonctionnement sont estimés à 190 000 euros pour la communehttp://www.leparisien.fr/espace-premium/actu/la-piscine-municipale-boit-la-tasse-27-02-2016-5580669.php.
Dans une note publiée par Localtishttp://www.localtis.info/cs/ContentServer?pagename=Localtis/LOCActu/ArticleActualite&cid=1250271063216, il est indiqué que pour une dépense d’investissement de 100, une collectivité territoriale doit supporter un coût annuel de 11,2% en moyenne en fonctionnement (dont 6% pour le personnel). Mais que ce pourcentage peut rapidement grimper, par exemple jusqu'à 35% pour une crèche.
L’open data local avance en ordre dispersé
En fonction de la volonté des élus, et à côté d’exemples malheureux de gâchis d’argent public, on observe aussi de réels efforts en matière de transparence. Certaines communes offrent déjà à leurs concitoyens de nombreux documents en accès libre. C’est le cas de la ville de Bondyhttp://www.ville-bondy.fr/mairie/finances/documents-fiscaux/ qui publie sur son site sous l’onglet "documents fiscaux" :
- Le budget primitif ;
- Le compte administratif et le compte de gestion ;
- Les états de notification des taux d’imposition des taxes locales ;
- Les statistiques sur les impositions locales : montants, dégrèvements, etc. ;
- Les concours financiers de l’Etat ;
- L’ensemble des délibérations concernant la fiscalité locale (bases, abattements, exonérations) ; vote des taux de la fiscalité locale (taxe d'habitation, taxe foncière bâtie, taxe foncière non bâtie, taxe additionnelle foncière non bâtie, taxe d'enlèvement des ordures ménagères, cotisation foncière des entreprises).
A cette liste on pourrait souhaiter que les communes ajoutent :
- Les décisions modificatives et les budgets supplémentaires qui peuvent modifier substantiellement la visibilité sur l'exercice financier de la commune en cours d'année
- Les budgets annexes qui peuvent être importants comme ceux du centre communal d'ation sociale (CCAS) ou de la caisse des écoles (CDE), l'eau lorsqu'elle est gérée en régie comme c'est le cas à Parishttp://budgetprimitif2016.paris.fr/pdf/2016/ville/budgets_annexes/Budget_annexe_Eau_Ville.pdf, ou encore l'assainissement et les ordures ménagères souvent gérés en syndicat intercommunaux et dont les comptes et l'état de la fiscalité devrait être disponible sur les sites de chaque commune y participant.
- Les bilans sociauxhttp://www.cdg37.fr/carriere/le-bilan-social-une-obligation-des-collectivit%C3%A9s qui comportent toutes les données sociales des personnels d’une collectivité (commune, département, région)
- Les fiches AEFF (uniquement pour les communes) pour « analyse des équilibres financiers fondamentaux » qui présentent, pour un exercice donné, les montants des principaux agrégats comptables et financiers, ainsi que des données fiscales. Il s’agit d’un document beaucoup plus complet que les informations disponibles sur la fiche INSEE de la commune ou sur les comptes individuels des communes disponibles sur le site de la DGCL.
Un Open Data "par défaut" ?La loi NOTRe comportait un amendement déposé par Paul Molac (député écologiste du Morbihan qui a depuis rejoint le groupe socialiste) très emblématique de la bataille sur l'Open Datahttp://www.nextinpact.com/news/95861-la-transparence-sur-donnees-collectivites-territoriales-definitivement-votee.htm : Art. L. 1112-23 Les collectivités territoriales de plus de 3.500 habitants ainsi que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartiennent, rendent accessibles en ligne les informations publiques mentionnées à l'article 10 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 Les informations figurant dans des documents produits ou reçus par les administrations mentionnées à l'article 1er, quel que soit le support, peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d'autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus. Les limites et conditions de cette réutilisation sont régies par le présent chapitre, même si ces informations ont été obtenues dans le cadre de l'exercice du droit d'accès aux documents administratifs régi par le chapitre Ier. Lorsqu'elles sont mises à disposition sous forme électronique, ces informations le sont, si possible, dans un standard ouvert et aisément réutilisable, c'est-à-dire lisible par une machine. Ne sont pas considérées comme des informations publiques, pour l'application du présent chapitre, les informations contenues dans des documents : a) Dont la communication ne constitue pas un droit en application du chapitre Ier ou d'autres dispositions législatives, sauf si ces informations font l'objet d'une diffusion publique ; b) Ou produits ou reçus par les administrations mentionnées à l'article 1er dans l'exercice d'une mission de service public à caractère industriel ou commercial ; c) Ou sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle. L'échange d'informations publiques entre les autorités mentionnées à l'article 1er, aux fins de l'exercice de leur mission de service public, ne constitue pas une réutilisation au sens du présent chapitre., lorsque ces informations se rapportent à leur territoire et sont disponibles sous forme électronique. Selon le député, "à l’heure actuelle l’accès aux informations des collectivités territoriales reste très compliqué. Une véritable ouverture des données permettrait une réappropriation de ces informations qui serait bénéfique pour l’ensemble de la société". Le gouvernement s’était dans un premier temps prononcé contre, au nom du coût pour les collectivités, avant de se déclarer favorable étant donné la formulation prudente, à savoir qu’elle ne s’appliquait qu’aux seules données sous format électronique. Cependant cette formulation très large était une véritable révolution puisque l'on passait avec ce texte d’une mise à disposition sur demande à une publication systématique. C’est d’ailleurs selon le site Nextinpacthttp://www.nextinpact.com/news/98806-open-data-pourquoi-collectivites-locales-rechignent-a-appliquer-loi-notre.htm, la CADA qui a alerté les pouvoirs publics en soulignant que la démarche était trop ambitieuse puisqu’elle s’appliquait à tous les documents y compris les statistiques, les rapports ou encore les correspondances par e-mails sous réserve d’anonymisation. Résultat, à l’occasion de la loi Numérique, un amendement a proposé un cadre plus restreint mais commun à l’ensemble des administrations pour mettre en ligne : - Les documents communiqués à des particuliers suite à des procédures CADA ; La loi République Numérique défait donc ce que la loi NOTRe avait entamé même s’il faut attendre la version définitive du texte qui doit encore passer en CMP (alors que la discussion a débuté en début d’année) Il faut cependant noter que lors de la consultation publique (numérique, fallait-il le préciser) sur le PJL, cette section est celle qui a recueilli le plus de propositions et de modifications. Cet alignement avait été demandé par le gouvernement pour plus de clarté : il y avait selon le gouvernement : "Une inégalité de traitement entre le fait de prévoir un régime d’ouverture des données ciblé et protecteur pour l’Etat et un régime d’ouverture beaucoup plus large pour les collectivités locales et leurs EPCI." |
L'absence de sanction pour non-publication
Il faudrait également que soient prévues des sanctions en cas de non publication. Les mesures qui ont été introduites par la loi NOTRe n'auront d'impact que si les collectivités ressentent une réelle pression pour les diffuser.
C’est déjà ce qu’avait constaté un rapport d’information rédigé par les députés Christian Paul et Christiane Féral-Schuhl : "Le cadre exclusivement volontariste et incitatif dans lequel s’opère cette ouverture freine la diffusion de la culture de la transparence publique." C’est ce qu’a également constaté le site Nextinpact (Open data : pourquoi les collectivités locales rechignent à appliquer la loi NOTRe). Interrogée, la ville de Strasbourg a expliqué que le CGCT ne posait pas de règles précises assorties de sanctions en cas de non-respectVoir note. Pourquoi dans ce cas ne pas prévoir un malus sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour les collectivités les plus récalcitrantes ?
Cela suppose que la collectivité dispose d’un site internet sur lequel elle publie les données pour rendre leur accès le plus simple possible. Or, même si les sites internet de collectivités sont aujourd’hui nombreux, il n’existe pas d’obligation pour une collectivité d’avoir un site. Le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Nord, a mené une enquête en partenariat avec son homologue du Pas-de-Calais, auprès de toutes les collectivités de leur ressort, afin de chiffrer de façon exhaustive, le nombre de collectivités (et non les seules communes) ayant un site internet. Les résultats montrent que 25% des collectivités du Nord ayant répondu à l’enquête ont déclaré avoir un site internet et 24% pour le Pas-de-Calais. Dans un article publié sur le site de Slate, "Ma mairie n’est pas sur internet, c’est grave ?"http://www.slate.fr/france/87003/mairie-site-internet, l’auteure rappelle que les municipalités n’ont pas d’obligation, sauf en ce qui concerne la publication en ligne des marchés publics et la mise à disposition d’une adresse mail permettant de communiquer avec la mairie par voie électronique. Ce qui pose la question de la difficulté de se déplacer en mairie en milieu rural. Un rapport de la Cour des comptes de juillet 2013 cité dans cet article souligne le retard de la France en la matière et dénonce des sites "souvent conçus pour les besoins propres de l’administration et non pour les usagers ainsi qu’une offre de communication qui ne répond pas à la demande grandissante des citoyens".
Autre élément invoqué du même ordre, le coût pour numériser et mettre à disposition les informations. Pourtant la mission Etalab a mis en place un portail dédié aux collectivités nommé territoire.data.gouv.fr où il est possible de déposer en quelques clics les documents disponibles aux téléchargements.
Mais il demeure que le mouvement de transparence des données publiques sera réellement amplifié si les contribuables locaux interpellent leur commune, leur interco, leur département, leur région sur les documents obligatoires qui doivent être publiés. Ils peuvent ainsi saisir la Commission d’accès aux documents administratifs pour obtenir tous documents publics dès lors qu’il ne contient pas de données personnelles ou protégées par le secret commercial.
Avec l'aimable collaboration de Claude Jaillet
Les articles introduits par la loi NOTRe au code général des collectivités localesArticle L1612-19 Les assemblées délibérantes sont tenues informées dès leur plus proche réunion des avis formulés par la chambre régionale des comptes et des arrêtés pris par le représentant de l'Etat en application des dispositions du présent chapitre. Sans attendre la réunion de l'assemblée délibérante, les avis formulés par la chambre régionale des comptes et les arrêtés pris par le représentant de l'Etat font l'objet d'une publicité immédiate. Article complété par : Le code des juridictions financières est ainsi modifié : « Art. L. 243-7.-I.-Dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. « II.-Le rapport d'observations définitives que la chambre régionale des comptes adresse au président d'un établissement public de coopération intercommunale est également transmis par la chambre régionale des comptes aux maires des communes membres de cet établissement public, immédiatement après la présentation qui en est faite à l'organe délibérant de ce dernier. Ce rapport est présenté par le maire de chaque commune au plus proche conseil municipal et donne lieu à un débat. » ; Article L2312-1 Dans les communes de 3.500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal. Dans les communes de plus de 10.000 habitants, le rapport mentionné au deuxième alinéa du présent article comporte, en outre, une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Il est transmis au représentant de l'Etat dans le département et au président de l'établissement public de coopération intercommunale dont la commune est membre ; il fait l'objet d'une publication. Le contenu du rapport ainsi que les modalités de sa transmission et de sa publication sont fixés par décret. Les dispositions du présent article s'appliquent aux établissements publics administratifs des communes de 3.500 habitants et plus. Article L3312-1 Dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, le président du conseil départemental présente au conseil départemental un rapport sur les orientations budgétaires de l'exercice, les engagements pluriannuels envisagés, la structure et l'évolution des dépenses et des effectifs ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Il fait l'objet d'une transmission au représentant de l'Etat dans le département, d'une publication et d'un débat au conseil départemental, dont il est pris acte par une délibération spécifique. Le contenu du rapport et les modalités de sa publication sont fixés par décret. Le projet de budget du département est préparé et présenté par le président du conseil départemental qui est tenu de le communiquer aux membres du conseil départemental avec les rapports correspondants, douze jours au moins avant l'ouverture de la première réunion consacrée à l'examen dudit budget. Article L4312-1 Dans un délai de dix semaines précédant l'examen du budget, le président du conseil régional présente au conseil régional un rapport sur les orientations budgétaires de l'exercice, les engagements pluriannuels envisagés, la structure et l'évolution des dépenses et des effectifs ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Il fait l'objet d'une transmission au représentant de l'Etat dans la région, d'une publication et d'un débat au conseil régional, dont il est pris acte par une délibération spécifique. Le contenu du rapport et les modalités de sa publication sont fixés par décret. Le projet de budget de la région est préparé et présenté par le président du conseil régional qui le communique aux membres du conseil régional avec les rapports correspondants, douze jours au moins avant l'ouverture de la première réunion consacrée à l'examen dudit budget. Art. L. 1611-9 Pour toute opération exceptionnelle d'investissement dont le montant est supérieur à un seuil fixé par décret en fonction de la catégorie et de la population de la collectivité ou de l'établissement, l'exécutif d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales présente à son assemblée délibérante une étude relative à l'impact pluriannuel de cette opération sur les dépenses de fonctionnement. Cette loi porte également un certain nombre d’obligations sur la publication, l’impression et la mise à disposition des budgets et comptes des communes, départements et régions. Les comptes des communes doivent être complétés d’annexes comportant (liste non exhaustive) : - les données synthétiques sur la situation financière de la commune ; |
