Caisse des dépôts et sociétés d'économie mixte locales
La Caisse des dépôts et consignations (CDC) a longtemps été sollicitée pour son rôle de co-financeur de projets de développements territoriaux [1] depuis la fin des années 1950 (tout particulièrement avec les sociétés d'économie mixte locales ou SEML) [2] ; une politique dont la Fondation iFRAP avait mis en évidence dans son dossier « La caisse des dépôts et consignations au service d'elle-même » (Société Civile n°68) les difficultés de financement.
En effet, afin d'assurer la rémunération de l'épargne sans risque sous gestion (livret A, Bleu etc…) pour laquelle elle verse un intérêt aujourd'hui ramené à 2,5% [3], la CDC est obligée de diviser en deux l'épargne collectée : 
100 milliards environ sont prêtés au logement social lui-même (mais sur cette épargne la caisse est perdante à 30 ou 40 ans étant donné le coût de l'intermédiation et le service des intérêts des porteurs de livrets) et rendus accessibles aux emprunteurs sociaux via des dispositifs fiscaux dérogatoires (prêts bonifiées etc…). 100 autres milliards sont gérés directement par la Caisse hors logement social (sous forme de prêts ou d'investissements) et lui permettent de se rémunérer et de sécuriser les intérêts promis aux porteurs de livrets.
Or l'étude de 2007 constatait qu'à 4% de rendement moyen, le revenu des fonds d'épargne aurait dû être de 4 milliards d'€ alors que la caisse proposait un résultat net de 890 millions. C'est dire l'importance des pertes « en ligne » dues à l'émiettement des investissements de la Caisse dans les activités les plus diverses et souvent non rentables... On comprend donc qu'à la faveur du changement de direction à la tête de la CDC (nomination en 2007 d'Augustin de Romanet), l'envie ait été grande de renforcer le pilotage de ces fonds. D'autant qu'en la matière, la Caisse, qui aspire à devenir un investisseur institutionnel de référence, doit désormais se conformer au droit européen et se comporter en « investisseur avisé » [4].
Un coin du voile vient d'être levé pour une petite partie d'entre eux (590 millions d'€ [5]) dans 43% des SEML [6] (sociétés d'économie mixte locales) de France (il en existe 1061), à la faveur d'un rapport de la commission des finances du Sénat, dans le cadre de sa mission de suivi des rapports particuliers de la Cour des comptes. Or le constat est proprement accablant !
1) Investissement de la Caisse dans les SEML, y-a-t-il un pilote dans l'avion ?
Tout d'abord, la stratégie d'investissement de la Caisse dans les SEML est totalement incohérente sur longue période, car la Caisse n'a jamais su arbitrer entre ses fonctions d'actionnaire minoritaire (6,6% des 3,1 milliards d'€ de capitalisation des SEML en France) et ses autres fonctions de prêteur (5,2 milliards d'€ de prêts au SEML du logement social), de banquier (339,2 millions d'€ d'engagement) et de conseil (au travers des très nombreuses filiales de la CDC dont ICADE (promoteur immobilier), SNI (foncière) et SCET (expertise en gestion des SEML)). A la clé, une « approche quasi « subventionnelle » » de ces participations, qui aboutit, selon Christian Babusiaux Président de la première chambre de la Cour des comptes [7], à ce que « la structure du portefeuille tradui[se] avant tout la volonté de la Caisse de répondre aux sollicitations des collectivités locales, sans avoir toujours su – du moins jusqu'à une période récente – [2007-2008 [8] ndlr] faire prévaloir des axes stratégiques ». Une façon élégante de reconnaître qu'il n'y avait pas jusqu'à une période récente de « pilote dans l'avion », et que ces pratiques doivent cesser : « il s'agit de mettre un terme à la « politique de guichet » qui prévalait auparavant en procédant, pour les nouveaux investissements, à une réelle analyse des projets, de leur viabilité et de leur rentabilité. »
De fait, les participations de la Caisse sont émiettées, passives, non rentables [9] et étonnamment stables : Non seulement les taux de rendement sont très faibles [10] de l'ordre de 0,3 à 0,4% pour les seules SEM qui adoptent une politique de distribution de dividendes, mais encore, le taux de rotation des investissements du portefeuille de la Caisse est lent (5,36% en 2009 [11]) car les participations sont très peu liquides. Une situation qui n'a pas l'air d'émouvoir l'organisme de tutelle, la Direction générale du Trésor [12] : « Nous souscrivons aux conclusions du rapport de la Cour des comptes […] Nous partageons l'avis selon lequel ces participations ont longtemps été peu pilotées et que l'attention portée à leur rentabilité a été insuffisante. » Il faut dire que l'attention portée au taux de retour sur investissement est très récente puisqu'elle date tout au plus de 2008… ce qui n'avait pas ému les contrôleurs naturels de la Caisse, la direction du Trésor et le Parlement, alors que ces pratiques n'étaient pas caractéristiques d'un investisseur avisé (au sens du droit européen).
2) Une gestion consanguine de certains personnels de direction des SEML :
Par ailleurs, les investissements « quasi-subventionnels » de la Caisse en direction des SEML avaient pour but de « renforcer » la cohérence du réseau des SEML dont elle était l'animatrice. L'assistance quasi-automatique de la Caisse à la création et au secours des SEML permettait ensuite à sa filiale de conseil, la SCET (ex- Société Centrale d'équipement du territoire, devenue en 2005 Service Conseil Expertise et Territoire) de leur refacturer ses propres prestations. En la matière elle faisait coup double :
D'une part, alléger les charges de personnel de ses filiales (SCET, ICADE) en mettant à disposition des personnels de direction au sein même des SEML à titre onéreux. Personnels qui souscriraient ensuite aux services de conseil et d'expertise de la Caisse, on restait donc entre soi, au risque de constituer des situations de conflit d'intérêts et de prêts illicites de main-d'œuvre [13].
D'autre part, offrir aux collectivités locales, la possibilité de rémunérer des agents territoriaux en dehors des grilles indiciaires de la fonction publique : de l'avis même du sénateur Philippe Marini les décideurs locaux y trouvaient leur compte : « Il peut être pratique, pour une collectivité territoriale, d'utiliser des organismes (SEM) bénéficiant d'une beaucoup plus grande liberté de gestion pour « latéraliser » un vieux secrétaire général ou recruter des compétences difficiles à rémunérer avec la grille de la fonction publique territoriale. »
3) Une réforme en profondeur est-elle possible ?
Devant une telle accumulation de dysfonctionnements, une réforme en profondeur des rôles qu'entretient la CDC avec les sociétés d'économie mixte locales est-elle possible ? Il faut pour cela que certaines pratiques soient modifiées du tout au tout :
D'une part, la politique de valorisation des investissements doit sensiblement évoluer. Il faut pour cela que la Caisse cesse de laisser ses partenaires locaux peser sur sa politique d'investissement. Une pratique qui pour le moment ne semble pas s'infléchir nettement ainsi que le relève la Cour : « malgré une nouvelle cotation [grille de sélection des opérations d'investissement ndlr], des projets non prioritaires sont [toujours] retenus. »
Il est nécessaire pour cela que la caisse cherche à valoriser le plus rapidement possible les secteurs de son portefeuille les plus rentables donc a priori la composante immobilière. Celle-ci accumule en effet près de 750 millions d'€ de plus-values latentes dans l'immobilier résidentiel. Pour cela, il faudra qu'elle parvienne à vendre ses titres au prix du marché, et rompe avec la pratique qui prévalait jusqu'à présent de rachat des titres par les acteurs locaux à leur valeur nominale !
D'autre part, il faut séparer de façon étanche les métiers de la Caisse, ce qui passe par la cessation de la pratique des mises à disposition de personnel (les PMAD dans le jargon CDC). A l'heure actuelle il semble que ces derniers soient maintenant totalement pris en charge par les SEM, mais « font cependant toujours partie d'un « vivier » de cadres dirigeants gérés par la SCET » et relèvent donc de la CDC. Il faut donc maintenant définitivement couper le cordon !
Mais aussi par une vraie politique de « détricotage » et de clarification de l'écheveau des participations de la Caisse dans le secteur local. Si les filiales de conseils ont soldé près de 200 lignes de participations communes, leur simple transfert au niveau de la CDC ne permet pas de mettre fin véritablement aux multiples conflits d'intérêts latents qu'ils génèrent. C'est au contraire à un désengagement massif qu'il faudrait procéder, à commencer par la cession pure et simple des 320 participations que la Caisse conserve dans les filiales des SEML. Une première étape sur le chemin de la responsabilité.
Enfin, il est plus que temps que la Caisse des dépôts mais aussi ses institutions naturelles de contrôle, adoptent une politique soutenue de transparence en direction de la société civile afin de supporter la contradiction et le contrôle des citoyens sur leurs actions par la livraison dans le domaine public de ses rapports. Ainsi sera conjurée cette tendance si bien décrite par Feydeau à travers le personnage de Madame Virtuel : « Moi, je suis de la vieille école, la bonne, celle qui ne fait pas de progrès. [14] »
En vertu de l'article 58-2 de la LOLF, la commission des finances du Sénat peut demander à la Cour des comptes la « réalisation de toute enquête (…) sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle » [15] , un rapport devant lui être transmis dans un délai de 8 mois. Au-delà, l'engagement a été pris depuis 2007 (séminaire du Mans) de procéder à « un suivi plus systématique des rapports particuliers et des référés » qui sont transmis à la commission des finances par les juridictions financières. Cependant, outre cette activité de contrôle, les « auditions pour suite à donner » [16] qui prolongent les enquêtes diligentées donnent lieu au Parlement à un vote quant à la publication de l'enquête de la Cour, au sein d'un rapport d'information de la commission des finances concernée. En répondant régulièrement par l'affirmative comme pour la présente enquête sur les rapports entre la Caisse et les sociétés d'économie mixte, l'on peut mesurer l'importance de la plus-value apportée à la société civile par la publication de ces documents détaillés [17]. Il ne s'agit malheureusement que d'une faculté puisque cette publication n'est pas juridiquement obligatoire. Cependant, il semble que la régularité de cette pratique au Sénat puisse donner lieu à terme à l'émergence d'une coutume de transparence justifiant l'attente d'une attitude symétrique à l'Assemblée nationale (pour le moment beaucoup plus réticente à ce propos) et faire naître un climat de transparence contribuant à l'émergence d'un Open Government à la française.
[1] Avec une forte propension, impulsée par la DATAR, à l'érection de l'utopie de l'égalité territoriale comme horizon développementaliste. Voir à ce propos, Pierre Merlin, L'aménagement du territoire, PUF, 2002, notamment sur l'importation de la théorie économique des places centrales en France et les modèles de Christaller.
[2] Consulter à ce propos le très bon colloque, François Bloch-Lainé, fonctionnaire, financier, citoyen, CHEFF, journées d'études de Bercy le 25 février 2003, Paris, 2005, en particulier les contributions de Laure Quennouëlle-Corre, Le Directeur du Trésor et le financement des entreprises (1947-1952), p.73 et suiv, ainsi que Michel Margairaz, Les deux septennats à la tête de la Caisse des dépôts et consignations (1953-1967) : François Bloch-Lainé, acteur principal d'une mutation réussie ?, p.102 et suiv.
[3] Mais des frais de commission aux intermédiaires de 1 à 1,3% (même avec l'ouverture de la collecte de l'épargne à la concurrence).
[4] Pour un bref développement concernant la définition jurisprudentielle de « l'investisseur avisé » en droit européen, se reporter à Garance Feldman, L'ordre juridique communautaire détruit-il la personnalité morale de droit public ?, en particulier p.4-5 : « La commission a indiqué, dès sa communication du 11 mars 2000, sur l'application des articles 87 et 88 TCE aux aides d'Etat sous forme de garanties, que « constituent (…) une aide sous la forme de garantie les conditions de crédit plus favorables obtenues par les entreprises dont le statut légal exclut la possibilité d'une procédure de faillite ou d'insolvabilité ». Par ailleurs, « le tribunal de première instance des communautés européennes dans son arrêt du 6 mars 2003 […] (reconnaît que) l'investisseur public a accès à des ressources qui découlent de l'exercice de la puissance publique, notamment à celles provenant des impôts. » C'est donc, selon le Tribunal, cette différence de situation [par rapport à l'investisseur privé] qui justifie que la règle de l'investisseur avisé ne soit appliquée qu'à l'entreprise publique. »
[5] Mais inscrits en compte pour 222 millions d'€ au coût historique et non à la valeur nette de marché comme l'exigerait portant la réglementation comptable actuelle.
[6] On rappellera que les SEML sont protéiformes et peuvent se regrouper essentiellement en quatre catégories : les SEML d'aménagement, les SEML de construction, les SEML gestionnaires d'un service industriel et commercial et les SEML d'intérêt général (qui sont particulièrement diverses).
[7] Voir les documents joints au rapport d'information l'ont été le 17 septembre 2010 pour la Communication à la commission des finances du Sénat n°59214 Les participations de la Caisse des dépôts et consignations dans l'économie mixte locale, et le 20 septembre 2010 pour le rapport particulier n°58559 Le Pilotage des participations de la Caisse des dépôts et consignations dans les sociétés d'économie mixte locales.
[8] Sous la forme du plan « Elan 2020 » lancé en 2007 mais opérationnel à partir de 2008.
[9] En effet, l'analyse du portefeuille de la Caisse révèle que 10% des entités détenues sont en sommeil, que 12% représentent des participations de moins de 5% et inférieures à 15 000 €, tandis que 40% sont des sociétés à la structure financière jugée « à risque », dont 20% « à fort enjeu ».
[10] Voir Jean Arthuis, Audition pour suite à donner, 28 septembre 2010.
[11] A comparer aux objectifs de 2010, avec un taux de rotation (désinvestissement) de l'ordre de 7%.
[12] Cf : allocution de M Hervé de Villeroché, chef du service du financement de l'économie lors de son audition par la commission des finances du Sénat.
[13] Voir en particulier Cour des comptes, Communication à la commission des finances du Sénat, n°59214, p.25
[14] Feydeau, Propos de Mme Virtuel, (scène VII, pièce en un acte, Léonie est en avance ou le mal joli) 1911
[15] Se reporter à la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 disponible à l'adresse suivante : http://www.legifrance.gouv.fr/affic...
[16] Cf, Rapport d'information, Conduite et résultats du contrôle budgétaire au service d'une meilleure gestion des comptes publics, 3 juin 2008, Sénat.
[17] Les documents joints au rapport d'information l'ont été le 17 septembre 2010 pour la Communication à la commission des finances du Sénat n°59214 Les participations de la Caisse des dépôts et consignations dans l'économie mixte locale, et le 20 septembre 2010 pour le rapport particulier n°58559 Le Pilotage des participations de la Caisse des dépôts et consignations dans les sociétés d'économie mixte locales.
