Agence française de financement des investissements locaux : oui... mais avec des garanties
En créant l'Agence française de financement des investissements locaux par un simple amendement dans la loi de séparation des activités bancaires au Sénat, le gouvernement a fait un geste fort en direction d'une vieille revendication des collectivités locales : pouvoir émettre à grande échelle sur le marché, leurs propres obligations publiques locales. Cette proposition n'a jamais été soutenue par la Fondation iFRAP car nous la jugeons potentiellement dangereuse pour les finances locales et susceptible d'ouvrir un nouveau front pour la garantie implicite de l'État. Nous formulons le souhait que cette faculté nouvelle de financement des investissements locaux soit contrebalancée par une responsabilité accrue des territoires, en mettant en place un véritable droit de la faillite locale et la position d'une mise sous tutelle effective en cas de recours abusif à ce mode de financement.
L'Agence française des financements locaux : une mauvaise monnaie d'échange…
Après un combat de 9 ans (depuis 2004), les collectivités territoriales sont parvenues le 21 mars dernier à arracher au gouvernement la mise en place d'une Agence française des financements locaux (AFFIL). Leur but, parvenir à se financer directement sur les marchés mondiaux en complément des crédits accordés désormais par la Banque Postale (LBP) et refinancés par la SFIL (société de financement des investissements locaux) mise en place par la Caisse des dépôts et consignations et LBP [1]) sur les décombres de Dexma (Dexia Municipal Agency). La Fondation iFRAP n'a jamais été partisane de l'établissement d'une agence autonome de financement des collectivités locales en France, pas plus d'ailleurs que les responsables du Trésor. À la place nous avions proposé la constitution d'un simple service dédié auprès de l'Agence France Trésor. Le problème s'est déplacé dans la mesure où les gouvernements successifs n'ont jamais voulu accorder de garantie même implicite de l'État au nouvel organisme, celui-ci devant agir pour le compte de ses seuls mandants, les collectivités locales actionnaires [2]. Partant de ce constat, le gouvernement, par un simple amendement (n°264 rect.) au projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires, a obligé la nouvelle structure faîtière à se constituer sous forme d'une SA et non d'un EPIC, qui « aura une fonction essentiellement administrative », et d'une filiale ayant statut d'établissement de crédit, dont les sociétaires sont amenés à garantir les encours au prorata de leurs dettes « auprès de cette filiale ».
Avait-on cependant besoin d'une telle structure ? La question mérite d'être posée. En effet, un récent rapport [3], déposé auprès du Parlement en février 2012, mettait en exergue les difficultés inhérentes au choix d'un tel montage :
Problème du déploiement de l'organisme qui n'empêchera pas les financements de soudure délivrés par la Caisse des dépôts (enveloppe de 20 milliards annoncée sur fonds d'épargne) ;
Étroitesse du marché du crédit aux collectivités (20 milliards d'euros environ, dont l'agence prendrait tout de suite 25% avec 5 milliards d'euros levés), tandis que la nouvelle banque des collectivités locales se met en place. La concurrence sera-t-elle effective puisque l'agence devrait travailler à prix coûtant ?
Complexité de la gouvernance avec une structure à double niveau coûteuse du point de vue de la gestion ;
Difficile crédibilité du point de vue des marchés financiers quant au refus d'un appel en garantie de passif de l'État.
Problème posé par l'hétérogénéité des sociétaires de la future structure.
On le voit, le rapport de février 2012 du ministère des Finances posait alors les bonnes questions. La création de l'agence représente selon nous une monnaie d'échange permettant au gouvernement de mieux faire passer auprès des collectivités son troisième acte de décentralisation [4]. Une monnaie d'échange dangereuse dans la mesure où la position du Sénat est plus laxiste que celle de l'Assemblée nationale s'agissant de l'encadrement du recours à l'endettement des collectivités : celui-ci a décidé de revenir par exemple sur l'interdiction proposée par les députés de permettre aux collectivités de s'endetter en monnaies étrangères moyennant des opérations de couvertures (SWAP de devises) [5].
…qui devrait être octroyée contre une vraie responsabilisation des collectivités :
Si le gouvernement fait le choix d'accorder aux collectivités volontaires la faculté d'émettre elles-mêmes des obligations sur les marchés internationaux afin de financer leurs investissements, et si l'État s'engage à ne pas accorder sa garantie à l'AFFIL, il faudra nécessairement resserrer la responsabilité des collectivités emprunteuses.
Sur le papier, l'ensemble paraît sécurisé, le projet de l'AEAFCL (Association d'étude pour l'agence de financement des collectivités locales) qui n'est pas fondamentalement remis en cause par le gouvernement, a d'ailleurs laissé une grande latitude aux élus locaux pour revoir le dispositif introduit dans la loi bancaire [6]. Le projet des collectivités prévoit pas moins de trois niveaux de garantie : capitalisation de l'agence pour honorer ses engagements pendant un an [7], ligne de liquidité pour rembourser les investisseurs en cas de retards de paiement, garantie apportée à la filiale par les collectivités sociétaires les prêts de l'agence dans la limite de leurs propres encours (et non de leurs apports) etc. Cependant, quelle sera concrètement la consistance des garanties offertes ? L'insaisissabilité des biens publics empêche les collectivités de constituer des collatéraux crédibles. Une part substantielle des recettes fiscales, sans doute, mais en cas de dérapages incontrôlés des finances locales liés à des chocs endogènes ou exogènes, comment réagir ?
Dans une note de juillet 2012, la Fondation iFRAP mettait en exergue les déficiences des réseaux d'alerte « finances locales » de la DGFiP et de la DGCL, en matière de prévention des risques financiers, et l'absence de politique d'Open Data s'agissant de la communication au public des collectivités à risques. La Cour des comptes relevait d'ailleurs dans un rapport circonstancié [8] que « le souci d'assurer une parfaite confidentialité ne paraît pas justifié dans la mesure où les informations utilisées pour l'établissement du score [déterminé par les ratios du réseau d'alerte] proviennent de documents publics (…). La publication de ces résultats permettrait d'assurer l'information des assemblées élues, ainsi que des citoyens et des contribuables, sur la situation financière des collectivités, objectif également recherché par les pouvoirs publics. »
En clair, le réseau d'alerte actuel mis en place n'est pas suffisamment réactif, intervient bien souvent trop tard et à contretemps ne permettant pas d'usage préventif et proactif sur les finances locales. Par ailleurs, son interconnexion avec les réseaux OSIRIS (EPCI) et Hélios (collectivités) n'est pas effective, et surtout n'est pas conçue pour un interfaçage avec le dispositif Chorus, ce qui permettrait un suivi « en temps réel » de la consommation des crédits par les collectivités, permettant ainsi une réconciliation entre l'approche macro (budgétaire) et l'approche comptable (en comptabilité générale [9]).
Le retard des États-Unis en matière de réseau d'alerte sur les finances locales ne devrait pas durer et prioriser l'Open Data [10]
Cette position n'est pas du tout celle qui a été retenue notamment aux États-Unis où l'on a également des collectivités territoriales (municipalities et local governments) particulièrement endettées. Pour une fois, la France est en avance, (sans doute à cause de son organisation constitutionnelle unitaire et centralisée), mais risque bientôt de se retrouver dépassée par des mécanismes d'alerte financière plus rapides et plus transparents :
Très récemment, des dispositifs ont été proposés permettant d'assurer un meilleur reporting des difficultés financières des collectivités locales, afin de mieux maîtriser leurs équilibres financiers y compris de façon préventive. En particulier les états de New York et de Californie aux collectivités fortement endettées, prennent des initiatives afin de développer une supervision financière crédible.
On trouve d'une part l'initiative du California State Controller, John Chiang, en 2011 [11], bien que celle-ci n'ait pas été suivie d'effet étant donné la volonté des collectivités de ne pas voir l'état de Californie s'ingérer dans leurs finances publiques, proposition reprise par le Trésorier de l'État de Californie Bill Lockyer. La proposition et le rapport de Thomas P. DiNapoli, le State Comptroller de l'État de New York, qui a divulgué en septembre 2012 un rapport très avancé sur le contrôle proactif des finances des communes et des comtés de son état [12].
Enfin la version contractualiste développée par l'État du Michigan, celui-ci offrant le choix entre la nomination d'un gestionnaire extraordinaire, de la souscription d'une convention d'apurement avec les autorités de l'état, d'une médiation ou de la mise sous le chapitre 9 de la loi sur les faillites.
Doit-on développer un droit des faillites publiques pour les collectivités territoriales ?
Aux États-Unis, les collectivités locales peuvent se mettre sous la protection du chapitre 9 de la loi sur les faillites [13], une disposition qui fonctionne de façon quelque peu analogue avec le chapitre 11 concernant les entreprises commerciales. Il s'agit pour le juge et à condition que la collectivité locale ait négociée de bonne foi avec ses créanciers et proposé un plan de redressement, de constater que la trésorerie de la collectivité n'est pas suffisante pour honorer ses dettes [14]. Il lui appartiendra ensuite de déterminer un plan de rééchelonnement ou d'apurement du passif moyennant une perte négociée avec les créanciers concernés suivant leur rang de priorité. Il ne s'agit en aucun cas d'une « liquidation » de la collectivité.
Transposée au contexte français, la question que devraient se poser les pouvoirs publics serait de doser la possibilité d'un recours autonome au crédit contre un dispositif de niveau organique permettant d'aménager les principes de libre administration, d'égalité entre les collectivités et d'autonomie financière afin de sécuriser d'éventuels créanciers en se développant selon l'alternative suivante :
1- Soit la possibilité de constituer un régime des faillites des collectivités leur imposant un arbitrage du juge administratif lorsque le plan de redressement proposé par les chambres régionales des comptes et mis en place par le préfet se révèle insuffisant (ce qui correspond grosso modo au droit actuel, mais systématisé, refondu et balisé). Ceci étant réservé aux collectivités n'étant pas déstabilisées par l'usage de crédits dispensés par l'AFFIL.
2- Soit, en cas de souscription d'obligations autonomes dispensées par l'AFFIL ou d'impossibilité d'amortissement de la dette par les ressources fiscales disponibles dans un futur proche, la mise en place d'un système de préservation des créances en cours, et d'administration provisoire de la collectivité par l'entité immédiatement supérieure pour une période déterminée par le nouveau plan de redressement contre transfert du passif et de l'actif (isolé dans un document annexe) dans les comptes de l'entité mandataire de gestion. La logique serait de concevoir cette « administration » provisoire en deux blocs (bloc communal et bloc régional). De la sorte, la collectivité appelée à contribuer serait la collectivité administratrice (potentiel fiscal plus important) permettant d'augmenter la surface de garantie offerte aux créanciers et une meilleure fiscalisation des dettes [15].
a. Pendant la période intermédiaire, l'exécutif de l'entité en faillite est relevé de ses fonctions, les mandats dissouts. Les électeurs ne votent que pour les élections de l'entité absorbante. La collectivité administratrice peut procéder sous contrôle du préfet et de la chambre régionale des comptes aux arbitrages nécessaires afin d'apurer rapidement le passif : déclassement et vente de biens immobiliers publics, non renouvellement de contractuels ou de fonctionnaires partant à la retraite afin de maîtriser la masse salariale, rationalisation des dépenses de fonctionnement etc.
b. Au terme de la procédure, l'entité absorbante peut choisir par référendum d'initiative locale de procéder à l'inclusion définitive de l'entité au sein de sa structure avec adjonction des personnels et des biens matériels et immatériels, ou au contraire de retourner au statu quo ante.
Conclusion
La mise en place d'un véritable droit de la faillite permettant d'organiser le défaut d'une collectivité territoriale face à ses créanciers est un élément indispensable de « sécurisation » des investisseurs souscrivant à des émissions obligataires locales massifiées. Dans le contexte financier international que l'on connaît, il importe de responsabiliser les collectivités à trois niveaux :
Sur le plan de la transparence des budgets et des comptes en cours d'exercice à l'initiative des services déconcentrés de l'État, et en toute transparence pour les administrés, les élus locaux et les autres collectivités (puisque désormais toute collectivité locale pourra avoir recours à l'Agence de financement). Ceci suppose un renforcement substantiel du dispositif actuel d'alerte financière et une amélioration de son interfaçage avec les progiciels de gestion comptables de l'État comme des communes.
Sur le plan de la sécurisation des créanciers, par l'obligation de négociation d'un plan de redressement des comptes locaux, en lien avec le préfet et les chambres régionales des comptes, puis devant le juge, avec possibilité du prononcé de liquidation partielle de certains actifs déclassifiés.
Si le potentiel fiscal est encore insuffisant, mise en place d'une socialisation des pertes à petite échelle avec mise sous tutelle de l'entité en redressement par l'entité administrative immédiatement supérieure en respectant une logique de blocs territoriaux (bloc communal, bloc régional), pouvant déboucher sur une dissolution pure et simple de l'entité redressée dans l'entité mandataire désormais absorbante.
[1] En attendant qu'une coentreprise voie le jour afin de délivrer aux collectivités directement les prêts en lieu et place de la Banque Postale.
[2] Les craintes des budgétaires de Bercy étaient d'ailleurs fondées sur une possible déstabilisation de la note de la France en cas d'insolvabilité ou de détérioration des finances publiques des collectivités, et non l'inverse !
[3] Voir en particulier, Conséquences de la création d'une agence de financement des collectivités locales, Trésor, février 2012, rapport déposé en vertu de l'article 109 de la loi de Finances initiale pour 2012. http://www.grandesvilles.org/sites/…
[4] Elle l'est d'autant plus que la SFIL devant assurer le refinancement des prêts aux collectivités et qui à l'heure actuelle accueille une partie des prêts structurés de Dexia, 90 milliards d'euros dont 9,4 milliards d'euros de prêts structurés, pourrait se voir déstabiliser en partie par la position des juges concernant les prêts accordés. Ainsi le Tribunal de Nanterre le 8 février 2013 est venu annuler les taux d'intérêts dans les fax de confirmation des conventions de prêts communiqués par les banques aux collectivités au motif qu'ils ne comportaient pas la mention du TEG (taux effectif global). Cette casuistique digne du droit du travail n'augure pas bien de la stabilité juridique quant aux prêts déjà très peu rémunérateurs accordés aux collectivités.
[5] Voir, rapport spécial du projet de loi au Sénat, p.165 et suivantes en particulier p.172 : « votre commission des finances a considéré qu'il n'était pas nécessaire d'aller plus loin dans l'encadrement des conditions d'emprunt des collectivités. Elle n'a en particulier pas jugé nécessaire de limiter les possibilités d'emprunt des collectivités aux produits libellés en euros (…) en effet certaines collectivités souhaitent pouvoir s'endetter dans d'autres devises, afin de bénéficier des conditions de taux offertes par d'autres zones monétaires. »
[6] Voir en particulier http://www.assemblee-nationale.fr/1…
[7] Voir AGEFI Hebdo, du 4 au 10 octobre 2012, p.27.
[8] Cour des comptes, Situation financière des communes et départements d'outre-mer, juillet 2011.
[9] La présentation des documents budgétaires locaux en mode LOLF n'est pas d'actualité, pas plus que la mise en concordance entre la comptabilité générale de l'État et celle des collectivités territoriales. Il serait cependant pertinent de faire converger la conception des cadres stratégiques des SI (systèmes d'information) locaux avec le SI de l'État, voir circulaire du Premier ministre, N°5639/SG, 7 mars 2013, Cadre stratégique commun du système d'information de l'État. Des conventions pourraient être mises en place à ce propos. Il y va de la priorisation accordée à la sécurité et l'interopérabilité des systèmes, ainsi que la priorisation des logiciels en Open source.
[10] Sachant que le chap.9 du code fédéral sur les faillites, ne s'applique qu'après incorporation dans la loi des états fédérés. À l'heure actuelle 26 états ont adopté le dispositif (totalement ou avec des aménagements) quand 24 autres l'ont refusé. Voir en ce sens, Municipal Bankruptcy state laws, in http://www.governing.com/blogs/by-t…. Site qui fait le point sur l'équilibre des finances locales aux États-Unis.
[11] Voir en particulier, Controller, legislators unveil Package of Bills to Improve Oversight of Local Finances, 2 août 2011.
[12] Se reporter à Thomas P. DiNapoli, Porposed Fiscal Stress Monitoring System, septembre 2012, http://osc.state.ny.us/localgov/pub…
[13] Voir le Chapter 9 du Bankruptcy Code, inscrit au 11 U.S.C §§ 101 et suiv.
[14] Se reporter à Bloomberg Law Reports, Chapter 9 Bankruptcy – A tool for Municipalites When raising taxes is no longer an option. L'appréciation ne se fait pas comme pour une entreprise par comparaison entre l'actif disponible et le passif exigible mais par l'estimation du cash flow : « Courts look to the cash flow of the municipality instead of using a balance sheet test when considering whether or not the debtor can pay its debts as they become due. »
[15] Incidemment, l'introduction d'un tel dispositif dans notre droit permettrait aux autres collectivités membres d'un même niveau d'administratif (intercommunalité, région), de suivre avec beaucoup d'intérêt les débats budgétaires et les options retenues par les exécutifs de même niveau, puisqu'ils pourraient être les garants de pertes potentielles désormais mutualisées.
