Syndicats de fonctionnaires : où sont les comptes ?
Depuis la loi de 2008, les syndicats français sont tenus d'établir des comptes annuels et de les publier. Mais il semblerait qu'il y ait un doute, dans l'esprit des syndicalistes de la fonction publique, sur le point de savoir si ces obligations s'appliquent à eux comme à leurs collègues syndicalistes du privé (d'ailleurs pour l'instant une seule fédération de la fonction publique a déposé ses comptes). Vérification faite, ce doute ne serait pas fondé mais dans l'exposé des motifs d'un projet de loi déposé le 7 septembre 2011 par François Sauvadet, ministre de la fonction publique, le Gouvernement a quand même cru nécessaire de confirmer que les syndicats de la fonction publique sont eux aussi soumis à l'obligation de déposer leurs comptes.
La loi du 20 août 2008 (article L2121-1) place l'exigence de transparence au nombre des 7 critères de représentativité syndicale. Un syndicat doit aussi respecter les valeurs républicaines, être indépendant, disposer d'une ancienneté minimale de deux ans dans le champ professionnel et géographique couvrant le niveau de négociation. En outre, son audience devra satisfaire aux critères définis aux articles L 2122-1, L2122-6 et L 2122-9 du code du travail. Les syndicats représentatifs doivent l'être « à la fois dans des branches de l'industrie, de la construction, du commerce et des services » et recueillir « au moins 8 % des suffrages exprimés [1] ». La mesure de l'audience s'effectue tous les quatre ans. Les effectifs d'adhérents, les cotisations et l'influence –mesurée selon l'activité et l'expérience- complètent ce panorama. La publication des comptes des syndicats permet de matérialiser l'exigence de transparence.
Établir des comptes annuels
En vertu de la loi du 20 août 2008, « les syndicats professionnels et leurs unions(…) et les associations de salariés ou d'employeurs régies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association (…) sont tenus d'établir des comptes annuels » et ils doivent assurer la publicité de ces comptes dans des conditions qui ont été définies par un décret d'application du 30 décembre 2009. Au 20 septembre 2011, 140 confédérations, fédérations professionnelles, syndicats territoriaux ou d'entreprises avaient déposé leurs comptes au Journal Officiel. Parmi eux, une seule fédération syndicale de fonctionnaires avait rempli cette obligation : l'Union fédérale des cadres de la fonction publique CGC. Cela dit, ils ont jusqu'à la fin de l'année pour le faire.
Bien que les fonctionnaires fassent partie de la catégorie des salariés, il est fort possible à ce stade que les syndicats d'agents publics de l'État et des collectivités ne se considèrent pas comme concernés par cette obligation de déposer leurs comptes. Fort à propos, au sein du projet de loi déposé le 7 septembre 2011 par François Sauvadet, ministre de la fonction publique, sur la titularisation des agents contractuels dans la fonction publique (sujet qui n'a rien à voir avec la question), se trouve un article 59 qui confirme que les syndicats de la fonction publique sont bien concernés par l'obligation de déposer leurs comptes puisqu'un décret à venir fera des adaptations à ces obligations : « un décret en Conseil d'État prévoit les adaptations aux obligations définies par les articles L. 2135-1 à L. 2135-6 du code du travail que justifient les conditions particulières d'exercice du droit syndical dans la fonction publique. »
L'exposé des motifs de l'article 59 l'explique très clairement : "Les organisations syndicales de la fonction publique sont régies, comme tous les syndicats professionnels, par les dispositions du code du travail. Toutefois, les dispositions relatives à la certification et à la publicité des comptes doivent être adaptées, par décret en Conseil d'État, aux spécificités des organisations syndicales de la fonction publique. En particulier, pour tenir compte de la prédominance des moyens humains accordés aux organisations syndicales de fonctionnaires, des règles spécifiques pourront être prévues en matière de valorisation financière des moyens accordés à ces organisations".
Ce décret sera très important car il devrait permettre pour la toute première fois de faire une véritable évaluation, que la Fondation iFRAP demande depuis de nombreuses années, du coût des personnels publics travaillant à plein temps dans les syndicats de la fonction publique par le système des mises à disposition ou par celui du cumul des heures de délégation. Il permettrait ainsi d'évaluer les subventions indirectement versées par l'État en personnel et de faire entrer le plus grand nombre de syndicats d'agents publics dans le champ de l'obligation de publier leurs comptes au Journal officiel (à partir de 230.000 euros de ressources par an).
Si l'on peut estimer aujourd'hui à environ 50.000 équivalents temps plein les effectifs prêtés par l'État aux syndicats de fonctionnaires, un véritable chiffrage permettrait de faire toute la transparence sur ce sujet tabou.
Par ailleurs, il conviendrait d'affirmer pour les syndicats de fonctionnaires, comme pour les autres syndicats, que l'exigence de transparence, et donc le respect de l'obligation de dépôt des comptes, est une condition de leur représentativité [2]. La prochaine discussion du projet de loi « relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique », sera certainement l'occasion de revenir sur ce sujet.
[1] « Suffrages exprimés résultant de l'addition au niveau national et interprofessionnel des suffrages exprimés au premier tour des dernières élections des titulaires aux comités d'entreprise ou de la délégation unique du personnel ou, à défaut, des délégués du personnel »
[2] En effet, à titre provisoire (jusqu'à ce qu'une disposition législative intervienne en la matière), les syndicats de fonctionnaires n'ont pas à remplir les critères de représentativité posés par l'article L2121-1 du code du travail dans sa rédaction issue de la loi d'août 2008, mais dans sa rédaction antérieure qui ne retient pas comme critère de représentativité celui de la transparence financière. En matière de représentativité il existe donc à l'heure actuelle sur ce point « deux poids, deux mesures » entre les syndicats du privé et ceux de la fonction publique, même si on observe un alignement dans l'obligation de publier leurs comptes. Il serait bienvenu de procéder également à un alignement des critères de représentativité et de rechercher l'application du même article L2121-1 dans sa rédaction en vigueur à l'ensemble des syndicats publics comme privés.
