Service minimum et réquisitions : et pourquoi pas chez nous ?
Dans le cadre de la réforme des systèmes de retraite, la France, comme en 1995, voit sur son territoire des grèves importantes des personnels sous statut se déployer… et tout particulièrement s’agissant des agents des transports publics SNCF et RATP en région parisienne. Très vite une constatation s’impose : le « service minimum » affiché dans les transports publics en 2007 ne fonctionne pas lorsque les grèves sont « massives ». D’où le dépôt d’une proposition de correction en la matière du sénateur Bruno Retailleau, afin de s’assurer de l’effectivité du service minimum. Cette démarche s’inscrit par ailleurs dans une réflexion plus large sur la « légalisation » d’une jurisprudence parfois éparse en la matière du Conseil d’Etat, qui a débouché par exemple en août dernier sur la mise en place d’un « service minimum » s’agissant de la fonction publique locale. La Fondation iFRAP a décidé de faire le point sur l’état actuel du service minimum dans l’hexagone et propose une comparaison avec les législations de nos voisins européens.
Le service minimum en France est éclaté
En France, le service minimum est un dispositif qui reste peu utilisé et dans le secteur public particulièrement diffus :
- tout d’abord certains agents publics n’ont pas le droit de faire grève : les fonctionnaires actifs de la police nationale ; les magistrats judiciaires ; les militaires ; les personnels des transmissions du ministère de l’Intérieur, enfin les fonctionnaires des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire (gardiens de prison) ;
- sont aujourd’hui concernés par le service minimum (via la jurisprudence ou la loi) les services de radiodiffusion et de télévision publiques ; le contrôle de la navigation aérienne[1] ; les agents hospitaliers, Météo France, etc. Dans la fonction publique hospitalière, c’est le directeur de l’établissement qui a compétence pour organiser le service minimum ;
- Par ailleurs, s’agissant des enseignants des écoles maternelles et élémentaires[2], la loi met en place non pas un service minimum mais un service de substitution : un service d’accueil gratuit des enfants est mis en place, soit par l’Education nationale elle-même, soit par la commune lorsqu’au moins 25% des enseignants sont grévistes.
Des avancées récentes en matière de « service minimum » dans les services publics locaux
L’article 56 de la loi 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique est venu compléter le droit en vigueur s’agissant de la limitation du droit de grève dans la fonction publique territoriale[3]. En substance, la continuité de certains services territoriaux peut être assurée au moyen de négociations entre l’autorité territoriale et les organisations syndicales. Sont concernés les services publics locaux : de collecte et de traitement des ordures ménagère, de transport, d’aide aux personnes âgées et handicapées, d’accueil des enfants de moins de 3 ans (crèches municipales ou familiales), d’accueil périscolaire (centres aérés) et de restauration collective et scolaire[4] (voir infra), la protection des biens et des personnes, la gestion des équipements sportifs et la délivrance des titres d’état civil.
Cette disposition a été introduite au Sénat par voie d’amendement[5]. Elle vise en particulier la mise en place d’un délai de prévenance de 48 heures, sur le modèle de celui qui existe déjà pour les enseignants grévistes afin de permettre dans un délai suffisant aux communes de mettre en place un service minimum d’accueil. Une cessation du travail dès la prise de service (permettant d’éviter les grèves subites) et une durée minimum de cessation de travail (éviter les grèves perlées[6]) qui pourraient désorganiser le service.
Par ailleurs et contrairement à la loi « Sarkozy » sur le service minimum dans les transports de voyageurs (voir infra), une clause de sauvegarde a été introduite en cas d’échec de la négociation collective. Il est ainsi précisé qu’à « défaut de conclusion d’un accord dans un délai de douze mois, une délibération de l’organe délibérant détermine les services, les fonctions et le nombre d’agents indispensables afin de garantir la continuité du service public. »
Les limites des dispositions actuelles concernant les transports terrestres de voyageurs
La loi n°2007-1124 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public[7] dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, a mis en place un premier cadre permettant de déboucher sur la mise en place d’un service minimum[8]. Cependant celui-ci n’est pas effectif en cas de grèves massives. Pour bien comprendre pourquoi celui-ci est inopérant il faut tenir compte de deux points :
- La loi de 2007 impose un dialogue social entre chaque entreprise de transport et ses OS représentatives. Si ces négociations préalables échouent, l’autorité organisatrice de transport (une collectivité territoriale ou un établissement public) détermine les niveaux de services assurés en fonction de l’importance des perturbations, les fréquences et les plages horaires ainsi que la liste des points prioritaires desservis (hôpitaux, écoles, administrations, gares, etc.) En pratique, par exemple en Île-de-France, IDF Mobilités, l’autorité organisatrice a imposé par une convention avec la RATP la mise en place d’un niveau de service d’au moins 50% pendant les heures de pointes sur l’ensemble de son réseau. Si les effectifs présents sont insuffisants le jour de la grève, elle peut faire appel à des personnels de réserve, non-grévistes[9].
Les choses se compliquent cependant lorsque la grève est massive puisque dans ce cas-là l’entreprise ne peut redéployer l’ensemble des non-grévistes sur l’ensemble du réseau. Il n’existe pas en l’état actuel de la loi de possibilité de sanction en cas de non-respect par l’entreprise de ses obligations conventionnelles. Tout au plus des remboursements individuels sont possibles à la demande des usagers eux-mêmes lorsqu’ils empruntent des itinéraires touchés par l’absence de service minimum. Il s’agit cependant d’une procédure de gré à gré entre l’autorité organisatrice et les opérateurs. Dans le cas de l’IDF il s’agit donc de la RATP et de SNCF Transilien[10].
- L’un des angles morts de la loi de 2007 est qu’elle ne prévoyait pas un droit spécifique de réquisition des personnels grévistes afin d’assurer l’effectivité du service minimum. La seule voie de recours reste la réquisition d’urgence dont dispose l’autorité préfectorale, mais celle-ci reste d’un déclenchement difficile puisqu’il faut justifier d’une atteinte grave à l’ordre public pour pouvoir l’autoriser.
Vers un service minimum garanti dans l’ensemble des transports ? (la PPL Retailleau)
Afin de rendre véritablement applicable la loi du 21 août 2007, même en cas de grèves massives, Bruno Retailleau, sénateur de Vendée, a déposé une proposition de loi n°166, le 2 décembre sur le bureau du Sénat tendant à assurer l’effectivité du droit au transport, à améliorer les droits des usagers et à répondre aux besoins essentiels du pays en cas de grève. Elle vise en particulier à créer un service minimum de transport garanti « applicable aux transports publics ferroviaire, aérien et maritime » permettant concilier le droit de grève constitutionnellement garanti avec le principe de continuité des services publics lui aussi a valeur constitutionnelle.
En effet la jurisprudence du Conseil constitutionnel précise que si aux termes du 7ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent. » puisque cette réglementation générale du droit de grève n’a jamais été adoptée, il revenait au législateur d’adopter des lois particulières réglementant ou interdisant ce droit pour certaines catégories professionnelles dans l’attente d’une législation cadre plus générale. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a admis que le législateur pouvait aller jusqu’à interdire le droit de grève aux agents « dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments de service [public] dont l’interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays.[11] » Enfin, dans sa décision n°79-105 DC du 25 juillet 1979, il a reconnu que « la reconnaissance [constitutionnelle] du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d’apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d’assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d’un principe à valeur constitutionnelle. »
Le dispositif introduit par la proposition de loi prévoit donc de s’appliquer un service minimum garanti dans l’ensemble des transports publics en France métropolitaine et dans les DOM et territoires ne disposant pas d’une réglementation autonome en matière de transports. La garantie de ce service minimum s’exprimerait de la façon suivante en cas de grève :
- Il est proposé un principe d’ouverture aux usagers les jours ouvrés constituée d’une disposition socle : un tiers des transports publics quotidiens prioritairement concentrés sur les heures de pointes « qui correspondent à deux heures le matin et le soir. » mais ce seuil pourrait être abaissé ou augmenté par l’organe délibérant ou l’autorité organisatrice de transport afin d’adapter cette garantie à la situation locale ;
- Il serait introduit un droit de réquisition conféré aux entreprises de transports elles-mêmes, afin de requérir des agents gréviste selon les stricts besoins de garantie du service minimum ;
- Si l’entreprise ne remplit pas ses obligations de garantie du service minimum violant le principe de continuité du service, celle-ci se verrait infliger une double peine :
- Une amende administrative ;
- Une obligation de remboursement immédiate au voyageurs lésés, sans démarche de la part des usagers lorsque ceux-ci ont payé leur abonnement ou titre de transport par voie électronique (cartes bancaires).
La proposition de loi déposée au Sénat vient donc compléter le dispositif de la loi du 21 août 2007 et étant la garantie à l’ensemble des transports réguliers de voyageur, sur le territoire de la métropole et des DOM a minima. Reste à savoir si son examen pourra être priorisé dans les mois prochains.
Que font en la matière nos voisins européens ?
Nos voisins européens ont adopté des systèmes très différents en matière de restriction du droit de grève dans le secteur public et de services minimums applicables[12]. En particulier 7 états disposent dans leur législation d’un régime général du service minimum. Il s’agit pour la plupart de pays du Sud de l’Europe (Italie, Espagne, Portugal, Grèce) mais aussi la Suède et la Finlande et partiellement la Belgique[13]. Dans les pays de l’Est, le service minimum est très présent, on peut citer l’existence de restrictions liées aux services essentiels et minimaux (Essential and minimal services) et notamment dans les transports en Albanie, en Roumanie, en Hongrie et en Lettonie.
Au Portugal, lorsque les blocages sont suffisamment importants, le gouvernement est habilité à utiliser la réquisition afin de garantir des niveaux de service minimaux. Un arrêté ministériel peut alors intégrer un large éventail d’activités publiques ou parapubliques voire privées : production et distribution de produits alimentaires, transports publics, production pharmaceutique, construction navale, système bancaire et défense nationale.
En Italie, le service minimum est assuré depuis une loi du 12 juin 1990 modifiée par la loi du 11 avril 2000. Les « services publics essentiels » comprennent les services proprement régaliens ainsi que les télécommunications, les services financiers et les transports en commun et maritimes. Il revient à une autorité indépendante en cas de défaut d’accord entre les parties négociant les conventions collectives relatives aux services minimum de reprendre la main et de définir elle-même ces garanties. Elle est en outre chargée d’apprécier l’opportunité des prestations minimales définies dans les conventions collectives et de formuler au besoin des prescriptions complémentaires. Enfin la commission de garantie peut à la demande des parties formuler un jugement arbitral sur l’interprétation des accords concernant le service minimum. La commission est composée de 9 personnes nommées par le président de la République sur proposition des présidents des deux chambres parmi les experts juridiques et les spécialistes des relations de travail. Les décisions de l’autorité sont susceptibles d’être contestées devant le tribunal du travail.
La réquisition dans les services publics Le principe de la réquisition en droit public s’impose d’abord comme une prérogative de puissance publique s’exerçant pour un motif d’intérêt général, nécessitant une intervention exorbitante du droit commun, toujours temporaire pour faire face à un besoin exceptionnel lors d’une situation d’urgence. Toutefois notre droit ne connait pas une procédure unique de réquisition mais « juxtapose » diverses procédures reposant sur des fondements juridiques différents. On peut globalement séparer les procédures de réquisitions militaires des procédures de réquisition civiles et dans ces dernières les réquisitions nécessaires à la préservation de l’ordre public de celles nécessaires à la préservation de la continuité du service public. C’est cette dernière catégorie qui nous intéressera ici. Plusieurs dispositions existent s’agissant:
Par définition seul le pouvoir exécutif et le préfet peuvent être conduits à recruter des grévistes. L’employeur n’a pas ce pouvoir ni le juge des référés (même en matière de dommage imminent).
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[1] Consulter la thèse de Laurence FONTAINE, Le service minimum – Les services essentiels : approches française et québécoise, Université des Sciences sociales, Toulouse I, 2004, HAL 2006 https://tel.archives-ouvertes.fr/file/index/docid/68888/filename/Fontaine_Laurence_Lea_Le_service_minimum_et_les_services_es.pdf; voir également la décision n°2012-650 DC du 15 mars 2012, Loi relative à l’organisation du service et à l’information des passagers dans les entreprises de transport aérien de passagers et à diverses dispositions dans le domaine des transports.
[2] Décision n°2008-569 DC du 7 août 2008, Loi instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire, cons. 17.
[3] On se reportera en particulier au dossier du Conseil constitutionnel relatif à l’examen de constitutionnalité de cette loi, dans sa décision n°2019-790 DC du 1er août 2019, accessible à l’adresse suivante : https://www.conseil-constitutionnel.fr/actualites/communique/decision-n-2019-790-dc-du-1er-aout-2019-communique-de-presse
[4] Voir, https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F499
[5] Consulter l’amendement n°434 rectifié déposé par Mme LAVARDE, https://www.senat.fr/amendements/2018-2019/571/Amdt_434.html
[6] https://www.cgt.fr/actualites/fonction-publique-services-publics/droit/greve-dans-le-secteur-public-modalites-et
[7] https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000428994&categorieLien=id
[8] https://www.vie-publique.fr/questions-reponses/272071-service-minimum-dans-les-transports-publics-quelles-sont-les-regles
[9] Par ailleurs la convention stipule que les salariés grévistes doivent se déclarer par notification à leur employeur 48 heures à l’avance pour participer à la grève et impose à l’opérateur de transport un droit à l’information des usagers « clair, fiable et gratuit » au plus tard 24 heures avant le début des perturbations, afin de pouvoir s’organiser.
[10] https://www.cnews.fr/france/2019-12-11/greve-pourra-t-se-faire-rembourser-la-carte-navigo-au-mois-de-decembre-906818 Notons qu’un précédent existe déjà s’agissant de SNCF Transilien lors de la grève perlée de 2018.
[11] Voir décision n°79-105 DC du 25 juillet 1979.
[12] Consulter l’étude pionnière en la matière de l’Assemblée nationale datant de 2003, Robert Lecou, Le service minimum dans les services publics en Europe. Ainsi que l’étude de Wiebke Warneck, Strike rules in the EU27 and beyond, ETUI-REHS, 2007. La plupart des dispositions sont globalement valides mais seront utilement complétées par des documents plus récents : notamment le rapport Industrial Relations 2012 de la commission européenne, ainsi qu’une mise à jour récente de source syndicale, https://foterritoriaux.org/le-droit-de-greve-dans-le-secteur-public-en-europe-cliquer-ici-pour-integralite-de-larticle; mais aussi l’EPSU (EUropean public service union) est son rapport The right to strike in the public sector in Europe, ainsi que ses Fact Sheets, pays par pays (35 au total).
[13] S’agissant de la Belgique, celle-ci a modifié en la renforçant sa législation en la matière (s’agissant des militaires), voir Jeremy Zeegers, Les limites du droit de grève, Avril 2015, Les analyses du Centre Jean Gol, Bruxelles.
