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Emploi et politiques sociales

Quand les investissements d'avenir deviennent des dépenses publiques comme les autres

L'annonce faite par la ministre Najat Vallaud Belkacem le 28 avril dernier de débloquer 600 millions d'euros grâce au programme d'Investissements d'avenir (PIA) pour lever des investissements privés dans les Zones urbaines sensibles (ZUS) a de quoi étonner. On pensait que ce vaste plan d'investissements public avait vocation à financer l'innovation, la recherche, le soutien aux filières industrielles et la diffusion des technologies. On comprend qu'il sera finalement mis aussi à contribution pour "mettre le paquet sur l'emploi dans les quartiers populaires" dixit la ministre. Non pas que ce choix soit critiquable en soi mais qu'est-ce qui distingue alors un "investissement d'avenir" de n'importe quelle dépense publique d'intervention ? Et qu'est-ce qui justifie alors de sortir les 12 milliards du 2e programme PIA du déficit public ?

Dans un courrier récent adressé aux maires engagés dans un contrat urbain de cohésion sociale (CUCS) la ministre de la Ville du gouvernement Valls a annoncé qu'elle souhaitait investir massivement de façon à réduire de moitié les 18 points d'écart qui séparent le niveau d'emploi des ZUS du reste du territoire [1]. Pour cela, elle compte, en lien avec le nouveau programme national de rénovation urbaine, l'État, la Caisse des dépôts et consignations et les PIA, investir 600 millions d'euros sur la période 2014-2020 pour lever des investissements privés et "co-investir dans des projets structurants comme des pépinières d'entreprises ou des maisons de santé" [2]. Par cette annonce la ministre a remis en lumière le rôle singulier de ce programme lancé en 2009 par Nicolas Sarkozy et qui totalise aujourd'hui 47 milliards d'euros d'engagements d'investissements et le foisonnement de projets que ce programme soutient.

Le PIA qu'est-ce que c'est ?

La commission co-présidée par Alain Juppé et Michel Rocard chargée de réfléchir à l'automne 2009 à un grand emprunt national pour compenser la baisse des dotations publiques avait indiqué 7 axes stratégiques d'investissement dans lesquels la commission avait recommandé d'investir 35 milliards d'euros avec un effet de levier pour un cofinancement privé permettant d'atteindre 60 milliards d'investissement global. Plus de la moitié des crédits du programme, soit 21,9 milliards d'euros, relèvent de la mission Recherche et enseignement supérieur.

Les 7 axes du rapport Juppé Rocard
  1. Soutenir l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation ;
  2. Favoriser le développement des PME innovantes ;
  3. Accélérer le développement des sciences du vivant ;
  4. Développer les énergies décarbonées et l'efficacité dans la gestion des ressources ;
  5. Faire émerger la ville de demain ;
  6. Inventer la mobilité du futur ;
  7. Investir dans la société numérique.

À la suite de la remise de ce rapport, le programme d'investissement d'avenir a été engagé par la loi de finances rectificative de mars 2010 avec un objectif d' "amélioration du potentiel de croissance de long terme de l'économie française" en retenant finalement 4 secteurs prioritaires : enseignement supérieur et recherche, industries et PME, développement durable, économie numérique. Cet objectif de long terme avait cependant été critiqué puisque le grand emprunt se voulait une réponse à la crise mais ses résultats étaient cependant de longue haleine alors qu'il faisait peser un endettement supplémentaire sur les comptes publics.

En janvier 2013 une réorientation des objectifs du PIA était mise en œuvre pour mettre le programme en conformité avec les engagements du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi et les priorités du Gouvernement Ayrault avec notamment un appui à la transition énergétique et à la formation : 2,2 milliards du programme était donc réorientés sur ces cibles [3].

Enfin en juillet 2013, au lendemain de la démission de Delphine Batho, ministre de l'Écologie, le Premier ministre annonçait un 2d programme d'investissements d'avenir nommé "Investir pour la France" doté de 12 milliards d'euros à l'horizon 2025 avec une orientation clairement écologique puisque la moitié des projets seraient soumis à des critères "d'éco-conditionnalité" :

  • 3,6 milliards à la recherche et à l'université ;
  • 2,3 milliards à la transition énergétique ;
  • 1,7 milliard à l'industrie ;
  • 1,3 à l'aéronautique ;
  • 600 millions à l'économie numérique ;
  • 400 millions pour la santé ;
  • 1,5 milliard pour les industries de défense.

Ces 12 milliards supplémentaires ne devaient pas être exclusivement abondés par de l'endettement mais pour au moins un tiers par des cessions de participations de l'État [4].

La gouvernance des PIA

Le pilotage du programme des investissements d'avenir a été confié à une structure interministérielle, spécialement créée et placée sous l'autorité du Premier ministre : le commissariat général à l'investissement (CGI) qui assure la direction des différents programmes, pilote le travail interministériel et prépare les décisions de l'État. René Ricol, Louis Gallois et aujourd'hui Louis Schweitzer se sont succédé à ce poste. En revanche, il n'assure pas la gestion des fonds. Pour chaque action, celle-ci est confiée à un opérateur, également chargé de l'organisation de la sélection et du conventionnement des projets. Un comité de pilotage est constitué par action, présidé par un représentant du ministère chargé de la politique publique concernée. Il réunit notamment les représentants des autres ministères concernés, du CGI et de l'opérateur et propose une sélection des projets. La décision finale est prise par le Premier ministre sur proposition du CGI. Pour la grande majorité des crédits, la sélection des projets a été organisée par appels à projets. Cette approche ascendante, dite "bottom up", permet de révéler les projets d'excellence à partir du terrain, plutôt que de financer des projets choisis a priori.

Au final, selon le rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d'avenir [5], 100 appels à projets ont été lancés, 3.400 projets déposés et 1.252 projets sélectionnés et plus de 2.300 entreprises ont été soutenues par les outils développés par le PIA.

Le Gouvernement a clairement affiché avec les investissements d'avenir une politique fondée sur une attribution des financements sur des critères d'excellence. Aucune directive n'était donnée aux jurys concernant une répartition thématique des projets lauréats, ni géographique des porteurs de projet. Cependant un diagnostic territorial a été demandé à Louis Gallois par J.-M. Ayrault. Celui-ci a mis en évidence qu'il fallait mieux coordonner le pilotage des politiques publiques de soutien à l'innovation en région et notamment la cohérence des actions État-Région-PIA et même leur articulation avec les financements européens [6].

Un comité de surveillance, coprésidé par Alain Juppé et Michel Rocard, a pour mandat d'évaluer annuellement la démarche et de suivre son exécution. Ses rapports sont transmis au Premier ministre et à chaque assemblée.

L'originalité "budgétaire" des PIA

Le programme initial des investissements d'avenir comprend 34,6 milliards composés de 15 milliards de dotations non consommables et de 19,6 milliards de dotations consommables. L'intégralité de la somme a été transférée sur des comptes des opérateurs ouverts au Trésor. Les dotations non consommables sont des fonds déposés sur des comptes générant des intérêts trimestriellement au taux de 3,413% (4,032% pour certaines opérations) et seuls les produits d'intérêt sont versés aux bénéficiaires. Les dotations non consommables concernent uniquement la priorité enseignement supérieur et recherche gérée par l'Agence nationale de la recherche (ANR) [7].

Les engagements des PIA ont permis à ce jour d'engager 22,5 milliards de cofinancements provenant pour 16 milliards d'euros du privé et pour le reste de collectivités locales, de l'État (hors PIA) et d'autres opérateurs. Au 31 juillet 2013, les décaissements effectifs sur les 27 milliards d'euros engagés atteignent 5,3 milliards en forte accélération puisque les phases de contractualisation sont pratiquement achevées. Les axes des PIA sont déclinés sous forme d'actions mises en œuvre par des opérateurs : ANR, ADEME, CDC, OSEO, ANRU, etc. Pour chacune des "actions", les opérateurs bénéficient de coûts de gestion plafonnés.

Le suivi des engagements du PIA est un suivi extrabudgétaire hors du cadre budgétaire classique, dès lors il est prévu des relations d'information spécifiques entre le Gouvernement et le Parlement, notamment une information des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat en amont de la signature des conventions, un compte rendu trimestriel et un rapport annuel sur la mise en œuvre des investissements d'avenir et sur leurs conséquences sur les finances publiques. Mais le Parlement n'a pas la possibilité de s'opposer à la signature d'une convention ou à un redéploiement des crédits au sein du programme.

Comme il est précisé dans le rapport annuel relatif à la mise en œuvre du PIA, la Cour des comptes a eu l'occasion de réaliser deux contrôles ciblés sur les actions du PIA qui ont donné lieu à un certain nombre de recommandations de la part de la Cour, recommandations sur lesquelles le Commissariat général à l'investissement a souhaité apporter des précisions : d'abord rappeler que le PIA est "un dispositif innovant qui s'éloigne des procédures budgétaires classiques de la LOLF". Par ailleurs, le CGI a tenu à rappeler que les actions du PIA sont intervenues pour les ministères et leurs opérateurs par le biais de moyens additionnels aux enveloppes budgétaires des politiques publiques classiques. Les ministères ont donc eu des moyens nouveaux avec un fort effet de levier mais caractérisé par une dimension interministérielle et une ambition d'excellence ne leur permettant pas de se cantonner à des projets classiques "alors qu'une décision confinée au périmètre d'un seul ministère serait nécessairement moins informée et plus restreinte dans ses ambitions". Mais on peine à se convaincre du caractère extraordinaire des projets soutenus par le PIA : le PIA participe par exemple au financement de grands programmes sur lesquels les engagements pris par l'État dépassent l'enveloppe allouée au titre des investissements d'avenir, et devront être honorés à l'échéance. Ainsi le PIA va participer pour 1,5 milliard aux ressources prévues pour la Loi de Programmation Militaire. Ou encore le PIA pourrait participer au financement des hôpitaux mais sans bien sûr qu'il soit question de financer leurs déficits.

Quelle est la nature exacte des actions engagées dans le cadre du PIA ?

Il est difficile de dire dans quelle mesure les projets soutenus ne l'auraient pas été sans l'intervention des PIA. Et dans quelle mesure l'action classique des ministères ne concourt pas elle aussi à la construction de la croissance à long terme de l'économie française. Ce point apparaît notamment dans le rapport de la Cour sur le financement public de la recherche [8] et qui consacre un chapitre à l'intervention des PIA, "qui constituent de nouvelles formes d'intervention de l'État". La Cour souligne "La vigilance s'impose par ailleurs sur les effets de substitution consécutifs au lancement de ces programmes chez les opérateurs et sur le respect du caractère "additionnel" du programme des investissements publics (PIA) et des objectifs fixés en termes de valeur ajoutée scientifique et de rentabilité économique et financière des investissements." Pour mémoire, la Cour indique que les investissements d'avenir apportent, pour dix ans, des moyens supplémentaires à l'enseignement supérieur et à la recherche, de l'ordre de 7% du budget de la recherche en 2012. La Cour ajoute "La faiblesse des frais de gestion prévus au titre des projets des investissements d'avenir (4%) conduit les établissements porteurs de projets à mobiliser leurs moyens récurrents pour la réalisation de ces projets d'excellence. Il en résulte un défaut de cohérence entre les moyens dévolus au titre des investissements d'avenir et les dotations des porteurs qu'il importe de corriger. "

Et conclut : "Enfin, pour les établissements, ces financements seront majoritairement consacrés à des dépenses de personnel. Ces moyens ne pourront constituer un investissement à long terme si aucune disposition ne permet de stabiliser l'emploi de ces personnels formés dans les meilleures équipes. Il est donc indispensable, pour obtenir un effet de structuration durable, que les projets d'excellence soient dotés des moyens de se développer et que les établissements porteurs accompagnent les projets d'investissements d'avenir." Les financements apportés par le programme des investissements d'avenir sont prévus pour s'arrêter au terme des conventions (dix ans en général). Seuls les laboratoires et les initiatives d'excellence, dont l'évaluation aura été positive, pourront continuer à profiter de leur dotation.

Ce ne sont pas les seules critiques sur les implications du PIA sur le fonctionnement des projets soutenus : "une multiplication de structures partenariales, source de complexité" La Cour donne l'exemple de l'INSERM : Pour la gouvernance des structures de coopération dans lesquelles l'INSERM est impliqué, le président-directeur général de l'institut était auparavant statutairement tenu de participer à 300 réunions par an. Avec les investissements d'avenir, ce chiffre est estimé aujourd'hui à 450.

La Cour conclut à la nécessité des outils d'évaluation à mettre en place. Le jaune budgétaire relatif au PIA indique que les "retours ont été définis à la sélection selon la nature des projets et leur financement". Les retours pour l'ANR sont notamment des travaux de recherche mais également des retours en termes de valorisation de la propriété intellectuelle et de meilleure visibilité internationale. Les projets industriels ont des conditions de retours en cas de succès du projet se traduisant par le remboursement des avances avec intérêts, de redevances sur chiffres d'affaires et de montant forfaitaire par unité d'œuvre produite ou vendue. Quant aux projets financés par prises de participation, ils participent à la constitution d'actifs de l'État. Compte tenu du calendrier de mise en place du PIA (mise en place des conventions en 2010, sélection à partir de 2011, conventionnement à partir de 2012) et des durées moyennes des projets, la plupart des retours financiers vers l'État débuteront significativement à partir de 2017. Un budget spécifique a été réservé au sein de chaque action du PIA pour l'évaluation ex-post du programme. Et comme le rappelle la Cour, "compte tenu des objectifs affichés par le programme des investissements d'avenir, une attention particulière devra être portée sur l'évaluation de l'impact socio-économique des projets financés en termes notamment de croissance, de création d'emplois, de ré-industrialisation et de protection de l'environnement".

Conclusion

Le dernier programme de 12 milliards d'euros d'investissements d'avenir est censé être neutre pour le déficit public au sens de Maastricht. Pourtant, quand on le retraite pour en faire un solde notifié au sens communautaire, on se rend compte que les investissements d'avenir ne sont soustraits en fait qu'à hauteur de 7,5 milliards d'euros. Ce qui veut dire qu'une partie du PIA 2 est bien assimilée à des dépenses d'interventions publiques. Le caractère extrabudgétaire de ces dépenses est donc une notion bien fragile. D'ailleurs cela n'a pas échappé aux coprésidents du comité de surveillance, MM. Juppé et Rocard, qui ont présenté le 18 avril leur démission, regrettant la décision de confier au ministre de l'Économie ce programme jusqu'à présent confié à Matignon. Soulignant son "caractère extrabudgétaire" et sa dimension interministérielle, ils ont indiqué que le décret qui place dorénavant les PIA sous l'autorité d'A. Montebourg fait courir le risque que celui-ci "sera beaucoup plus soumis que ne l'est le Premier ministre à la pression de ses collègues" ministres pour puiser dans le PIA afin de compenser les mesures de réduction de dépense publique. [9]

[1] Localtis.info "Najat Vallaud Belkacem annonce 600 millions d'euros d'investissement d'avenir pour les quartiers", 28 avril 2014

[2] La Tribune, 28 avril 2014

[3] Site investissement-avenir.gouvernement.fr

[4] L'Opinion, 9 juillet 2013, Le déficit budgétaire dérape, l'État dépense encore plus

[5] Jaune budgétaire annexé au PLF 2014, rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d'avenir

[6] Voir le rapport du comité de surveillance du PIA

[7] Voir le jaune budgétaire

[8] Rapport public thématique, juin 2013

[9] Voir extraits publiés par Le Monde du 23 avril 2014, Juppé et Rocard refusent de travailler sous la tutelle de Montebourg