Projet d'agence de financement des collectivités : non à une banque publique !
Après la tentative de contournement de la rigueur budgétaire sur le plan de la dépense, les collectivités locales et au premier chef les élus locaux (au travers de l'ACUF (association des communautés urbaines de France), l'ADF (association des départements de France) et AMF entre autres), militent pour la création d'une agence de financement des collectivités locales, de façon à desserrer l'étau du crédit imposé par les Banques en cherchant à se financer directement sur le marché obligataire. Cette politique « désintermédiatrice », relève d'un double constat : la tentation d'un financement sur les marchés à faible coût réel, ainsi que la nécessité d'écarter le spectre de la dégradation des comptes publics locaux après la « crise des produits structurés » dont certaines collectivités locales sont en partie responsables. Pour autant, ce projet d'agence, loin de mettre les collectivités locales en prise directe avec le marché, aboutit au retour d'une banque publique territoriale.
Etape 1 : la « fausse » excuse des produits structurés
Le recours aux produits structurés s'est révélé au cours des années 1990 comme un outil particulièrement efficace pour les collectivités locales afin de profiter de la baisse des taux initiée dans les années 90 dans un contexte de très forte concurrence entre les opérateurs bancaires. De nombreuses collectivités ont su « optimiser leur gestion budgétaire » en procédant à une « gestion active » de leur dette par une conversion de leurs prêts à taux fixes anciens et élevés en prêts à taux variables ou/et assortis d'options. La transition entre crédits traditionnels et crédits structurés [1] (couplage d'un crédit et d'une option sur index non standard) s'est donc faite en douceur. Résultat, les encours de produits structurés sont aujourd'hui minoritaires mais significatifs : 13 milliards d'€ en 2008 [2] sur un encours global de dettes de 138 milliards d'€. La tendance a toutefois été de renforcer l'exposition aux risques dans la mesure où les produits structurés permettaient de faire baisser parfois de façon très importante les premières échéances à servir par rapport aux prêts à taux fixes ou variables classiques (mais avec des engagements implicites beaucoup plus importants).
Or si une minorité de collectivités a été prise dans la spirale de l'endettement complexe (environ 2800 collectivités locales), il est faux de penser qu'il s'agissait avant tout de petites entités disposant de peu d'expérience sur le plan financier. Comment imaginer par exemple que les services financiers de Saint-Etienne ne disposaient pas des capacités suffisantes pour évaluer le risque du prêt que la municipalité à contracté avec la Deutsche Bank, et dont le taux s'est envolé à cause de la crise financière de 4% à 24% ! Comment expliquer surtout que ni les responsables politiques ni la direction financière ne se soient entourés de conseillers extérieurs adéquats ? Ceci est incompréhensible sauf si l'on considère l'amélioration « faciale » du poids budgétaire du service de la dette dans les comptes locaux.
Comme l'évoque un expert de la DGFiP dans un article récent : « les collectivités locales ont (…) tiré profit de ces produits (…), mais ceci a contribué à soulager la contrainte financière pesant sur leur section de fonctionnement. [3] » En clair, cela a permis de dégager de nouvelles marges de manœuvre afin de dépenser plus [4] !
Il avait en effet échappé aux pouvoirs publics que l'unique circulaire existant sur le sujet datait de 1992 [5] et n'anticipait pas l'utilisation des produits dérivés par les collectivités locales. Cependant, au lieu de « responsabiliser des élus » en balisant clairement les risques encourus, le choix a été fait de déresponsabiliser les collectivités locales en les mettant un peu plus sous tutelle [6] (Charte Gissler [7] adoptée le 7 décembre 2009). Malheureusement, l'essentiel n'y est pas ! Une vraie réforme en profondeur consisterait à proposer une règle de valorisation de ces engagements financiers (ce qu'avait prévu une première rédaction de la Charte) et le provisionnement des pertes latentes qui pourraient en résulter à titre prudentiel. Or actuellement, les collectivités n'ont ni l'obligation d'évaluer le coût global des produits financiers qu'elles utilisent, ni de provisionner ces engagement, ni d'en présenter une actualisation en fonction de l'évolution des taux !
Etape 2 : L'Agence de financement, le retour de la Banque publique
Derrière l'affichage d'une diversification opportune des sources d'emprunt, il faut vérifier si une modification aussi importante du paysage du crédit local est une nécessité et surtout s'il ne s'agit pas d'une occasion trop belle en période de disette budgétaire pour développer l'endettement de façon apparemment plus indolore en soutenant la croissance des dépenses d'investissement [8].
En réalité le projet d'agence de financement ne propose pas une véritable « désintermédiation » mais la substitution d'une banque publique unique aux banques privées avec la volonté sous-jacente de se libérer de leur tutelle encombrante [9].
Un premier mouvement en ce sens avait été initié en 2004, alors que le recours aux prêts structurés commençait à s'emballer. Les grandes collectivités locales (départements, régions), ont commencé à s'intéresser aux emprunts obligataires groupés. L'idée, qui peut paraître louable, était de réduire les frais financiers et d'émission (économies d'échelle) ainsi que d'obtenir de meilleurs taux en s'adressant directement au marché par-dessus la tête des intermédiaires bancaires classiques, d'où la notion d'emprunt « désintermédié ». L'expérience a ensuite été renouvelée en 2005 et 2006 par l'intermédiaire d'HSBC. Aujourd'hui l'encours des emprunts syndiqués locaux s'élève à un peu plus de 4 milliards d'€ soit 3% de l'encours total de la dette locale. Cependant, ces opérations imposent des frais qui sont toujours importants : il faut payer la notation, la cotation, mais aussi le coût général de l'opération : remboursement du principal, des intérêts, frais juridiques, d'impression du prospectus etc.
En outre le ticket d'entrée est particulièrement élevé [10] (plusieurs millions d'€) ; les « emprunts obligataires groupés » ne sont pas pour toutes les bourses locales ! D'où l'idée afin de « sécuriser » les emprunts et de les « démocratiser » de recourir à une Agence de financement des collectivités locale.
Il s'agit en réalité d'une « fausse bonne idée » comme il en existe malheureusement trop souvent en matière de finances publiques. Et ce pour plusieurs raisons :
Tout d'abord, il s'agit d'une sorte de retour en arrière, au temps où la CAECL (caisse d'aide à l'équipement des collectivités locales) contrôlée alors par la Caisse des dépôts, empruntait au nom de l'Etat pour le compte des collectivités locales. C'est la réouverture du crédit à la concurrence en 1986 qui a mis fin à son monopole et a conduit à la privatisation qui aboutira à la constitution de Dexia en 1993, et permettra l'émergence d'une vraie concurrence sur les taux servis aux collectivités emprunteuses.
Cette Agence se comportera de nouveau comme une banque, et le bénéfice actuel des emprunts « syndiqués » s'estompera au profit d'un nouveau monopole. On imagine alors les conséquences, pour les collectivités emprunteuses de faible surface financière, des dictats qui leur seront imposés par l'institution, contrôlée par ses actionnaires les plus puissants, notamment s'agissant des nouveaux frais de courtage. Quid en effet des désaccords pouvant intervenir entre les syndiqués ? D'ailleurs est-on bien sûr que pour respecter le principe d'autonomie des collectivités territoriales, l'Etat soit totalement absent ? Ne serait-ce que pour accorder sa garantie implicite à l'institution afin que sa crédibilité sur les marchés soit suffisante [11].
Enfin, si une telle agence voit le jour comme l'ACUF (association des communautés d'agglomération de France) l'espère à l'automne 2010, avec une levée de 5 milliards d'€, on voit mal quelle garantie elle pourra fournir au marché afin d'inspirer confiance :
Afin d'obtenir une notation AAA les collectivités locales devront mettre en avant des garanties élevées et exigibles afin de capitaliser en fonds propres l'agence. A moins de modifier substantiellement le droit public local, il semble difficile de rendre « saisissables » ces fonds de nature essentiellement publique par des créanciers. Par ailleurs, une telle Agence ne pourra pas se protéger d'une crise systémique de l'emprunt local, si quelques grosses collectivités viennent à faire défaut.
Il faudra rendre l'usage de l'Agence totalement facultative pour les collectivités éligibles de façon à ne pas porter atteinte au principe de libre administration des collectivités locales.
Enfin, il faudra se poser la question de l'information des assemblées délibérantes des collectivités sociétaires et tenir compte de la rigidité, de la lourdeur du processus de décision locale qui entre en contradiction avec une gestion souple et réactive d'une agence, qui devra par ailleurs rendre des comptes sur sa gestion et pouvoir engager ses actionnaires, ce qui pose là encore de redoutables questions de démocratie locale.
Notre sentiment est en conséquence de fermement refuser la création de cette Agence. Si celle-ci pourrait permettre à des collectivités de toutes tailles d'avoir recours au marché obligataire, cet accès facilité risque de déresponsabiliser les acteurs territoriaux. Alors que les banques classiques (représentant 85% des investissements locaux) effectuent un screening approfondi des comptes de leurs clients afin d'apprécier leur solvabilité, l'interposition de l'Agence risque de faire écran et de conduire à prêter à des collectivités aux comptes parfois dégradés. La rigidité des emprunts obligataires interdisant que l'emprunteur fasse défaut, la garantie de l'Agence risque d'être continuellement sollicitée reportant sur les collectivités sociétaires les plus solvables le risque des autres. A terme, rien ne dit qu'une telle agence ne pourra pas devenir sujette à risque systémique local, induisant l'intervention de la garantie implicite de l'Etat (via la Caisse des dépôts ?). En l'absence d'un droit local public de la faillite, ce serait alors au contribuable national d'éponger les engagements du responsable local. Une fort mauvaise idée !
[1] Ces produits ont la particularité de coupler généralement un crédit et une option sur un index non standard (pente de taux de maturité différente, cours des matières premières ou des devises etc…), selon des clés de calcul présentant des expositions aux risques différentes (Swap de taux, capés, tunnels, avec barrière, avec effet boule de neige, avec multiplicateur etc.)
[2] Chiffre à prendre avec des pincettes et sans doute très inférieur à la réalité puisque dans le relevé de conclusions du rapport Bouvard de la Mission relative aux règles de commercialisation de crédits structurés par Dexia Crédit Local, en date du 21 mai 2010, celui-ci fixe à 25,4 milliards d'€ d'encours le volume de ses produits structurés détenus par la banque sur les collectivités locales. Ceci étant à rapprocher du mémoire de M. Antoine Pâris, HEC, « La dette structurée des collectivités locales : gestion active ou spéculation ? », 2009, où il précise qu'en matière de produits structurés, l'encours en 2007 de Dexia était de 66% des prêts pour les villes, 70% pour les EPCI, 66% pour les départements et 57% pour les régions.
[3] Voir, Jean-Christophe Moraud, La charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales, Gestion & Finances publiques (anciennement La Revue du Trésor), n°5, mai 2010 p.321.
[4] Actuellement, en 2009, l'encours de produits à risque significatif s'élève à 7 milliards d'€.
[5] Circulaire n°92-260 du 15 septembre 1992 sur les « contrats de couverture du risque de taux d'intérêt offerts aux collectivités locales et aux établissements publics locaux ». Elle n'interdisait le recours aux produits dérivés par les collectivités locales que dans la mesure où ces contrats n'étaient pas utilisés pour des opérations de couverture (donc strictement spéculatifs) et restaient dissociés de l'opération d'emprunt couverte. Dans le cas des produits structurés il s'agit d'un seul et même contrat et bien que leur nature « spéculative » soit difficilement discutable leur unicité les excluait de facto du champ de la circulaire de 1992.
[6] Ainsi la charte Gissler précise :
1) que les collectivités locales se voient conférer le statut de clients non professionnels. Ainsi les collectivités se retrouvent considérées comme de simples particuliers en matière de devoir d'information et de modélisation financière. C'est dire la compétence professionnelle que les pouvoirs publics reconnaissent à leurs services internes !
2) La charte limite ensuite le type de produits susceptibles d'être proposés aux collectivités locales par les établissements financiers. L'ensemble des dispositifs jugés trop risqués leur sont interdits de facto.
3) les pouvoirs publics s'attèlent à la rédaction d'une nouvelle circulaire d'actualisation sur le sujet.
[7] Celui-ci a à cette occasion été désigné comme le médiateur auprès des collectivités locales concernant les « emprunts toxiques » et ce, jusqu'au 31 décembre 2010.
[8] Rappelons qu'en 2007 les collectivités locales ont réalisé 45 milliards d'€ d'investissement soit 73% de l'investissement public total de la France, voir, Fitch Ratings, La dette structurée des collectivités locales : gestion active ou spéculation ?, 16 juillet 2008.
[9] Sur les conditions de crédit (dans un environnement toutefois hautement concurrentiel) mais aussi l'analyse de la solvabilité véritable des collectivités emprunteuses par des institutions qui n'appartiennent pas à la sphère publique.
[10] Pour avoir recours au marché obligataire, une collectivité doit émettre pour plusieurs dizaines de millions d'€ d'emprunt sinon l'opération n'est pas rentable… Par ailleurs, il n'est plus possible alors de procéder à une gestion active de la dette et éventuellement de son refinancement : les caractéristiques d'un emprunt obligataire sont sa très grande rigidité dans le remboursement et une quasi-impossibilité à le restructurer…
[11] Avec, pourquoi pas, un adossement à la Caisse des dépôts afin que la boucle soit bouclée après 25 ans de libéralisation du crédit aux collectivités locales.
