PLU... Une occasion manquée pour la loi ALUR
L'étude de la Fondation iFRAP de juillet-août sur l'enchevêtrement de compétences avait mis en évidence que des économies importantes sont possibles en supprimant les doublons et en redéfinissant les missions. Ce mal français explique en grande partie la dérive de nos dépenses publiques. Un exemple particulièrement criant est celui de la politique du logement : les dépenses publiques pour le logement représentent 45 milliards d'euros soit plus de 2% du PIB. Elles ont pour but d'aider ceux qui souffrent de la crise du logement et d'inciter à la construction. Mais dans le même temps tout le monde s'accorde pour dire que le foisonnement des compétences ralentit le rythme de la production. Ce devrait donc être un des axes prioritaires du gouvernement qui a pris des engagements ambitieux en matière de nouveaux logements. Le projet de loi ALUR (accès au logement et urbanisme rénové) qui achève en ce moment son processus parlementaire [1] y parvient-il ?
C'est le document d'urbanisme qui, à l'échelle de la commune ou de l'EPCI établit un projet global d'urbanisme et d'aménagement et fixe en conséquence les règles générales d'utilisation du sol sur le territoire considéré.
Il comprend :
- un rapport de présentation, qui contient un diagnostic et explique les choix effectués
- un projet d'aménagement et de développement durable (PADD) qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme
- éventuellement, des orientations d'aménagement relatives à certains quartiers ou secteurs
- un règlement et des documents graphiques, qui délimitent les zones urbaines (U), les zones à urbaniser (AU), les zones agricoles (A) et les zones naturelles et forestières (N), et fixent les règles générales
Le règlement et les documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux ou constructions.
Le PLU est accompagné d'annexes (servitudes d'utilité publique, liste des lotissements, schémas des réseaux d'eau et d'assainissement, plan d'exposition au bruit des aérodromes, secteurs sauvegardés, ZAC,…).
Les PLU susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale.
Le conseil municipal ou l'organe délibérant arrête le projet de PLU qui est soumis pour avis aux personnes publiques associées, fait l'objet d'une enquête publique, puis est approuvé par délibération. Une concertation est organisée pendant toute la durée d'élaboration. La durée d'élaboration d'un PLU peut être variable mais est dans la pratique rarement inférieur à 18 mois.
Source : Ministère du Logement
On peut en douter si on s'en tient à l'échec d'une des mesures phares qui devait être le transfert des PLU (plan local d'urbanisme) – compétences de la commune aux communautés de communes ou aux communautés d'agglomération, soit le niveau intercommunal [2]. Adoptée à l'Assemblée cette mesure a été finalement retoquée au Sénat : dans le texte le transfert de cette compétence aux intercommunalités est automatique sauf si une minorité de blocage s'y oppose (au moins un quart des communes, au moins 10% de la population).
C'est un recul significatif. D'une part le PLU qui est un document d'urbanisme très lourd à formaliser – cela peut prendre parfois plusieurs années et nécessiter l'intervention de conseils extérieurs pour rédiger un acte à la portée juridique déterminante – et qui doit être en cohérence avec différents schémas de planification à des strates supérieures le PLH (plan local de l'habitat) et le SCOT (schéma de cohérence territorial) établis au niveau intercommunal et le PDH établi au niveau départemental. Une seule concertation élargie aurait donc permis de gagner du temps et de l'argent sur les coûts de mise en œuvre.
D'autant plus que malgré un effort de décentralisation, l'État continue à investir les règles de construction et d'urbanisme : ainsi que le rappelle le projet de loi ALUR, les SCOT doivent être en cohérence avec :
- Les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral ;
- Les dispositions particulières aux zones de bruit des aérodromes ;
- Le schéma directeur de la région d'Île-de-France ;
- Les schémas d'aménagement régionaux de la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte et La Réunion ;
- Le plan d'aménagement et de développement durable de Corse ;
- Les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux ;
- Les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ;
- Les objectifs de gestion des risques d'inondation ;
- Les directives de protection et de mise en valeur des paysages.
Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur prennent en compte, s'il y a lieu :
- Les schémas régionaux de cohérence écologique ;
- Les plans climat-énergie territoriaux ;
- Les schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine ;
- Les programmes d'équipement de l'État, des collectivités territoriales et des établissements et services publics ;
- Les schémas régionaux des carrières.
L'État intervient aussi sur de grands projets comme le PNRU : plan national de rénovation urbaine ou PNRQAD : Programme National de Requalification des Quartiers Anciens Dégradés, Plan de cohésion sociale, etc.
Les autres collectivités locales ne sont pas en reste puisque la région intervient au travers de différents schémas directeurs qui permettent d'avoir une vue sur la question du logement même si celle-ci ne fait pas partie de ses compétences. Dans le cadre du Grand Paris et de la loi sur les métropoles, la région Ile-de-France va se voir confier des pouvoirs renforcés qu'elle réclamait depuis longtemps :
Il est ainsi prévu un comité régional de l'habitat et de l'hébergement en Ile-de-France chargé d'assurer la cohérence entre les politiques d'habitat et d'hébergement, à compter du 1er janvier 2015. Il est présidé par le préfet et le président du CRIF. Il élabore un Schéma Régional de l'habitat et de l'hébergement (SRHH) qui fixe les objectifs globaux et leur déclinaison au niveau de chaque intercommunalité en matière de construction et de rénovation. Les contrats de développement territorial, les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu, le plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement et les programmes locaux de l'habitat prennent en compte le schéma régional de l'habitat et de l'hébergement lors de leur élaboration ou de leur révision.
Quant aux départements, sur leur compétence sociale, ils interviennent entre autres au titre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, ou bien encore le schéma départemental d'accueil des gens du voyage.
La conclusion de cet enchevêtrement c'est que chaque strate dispose d'un pouvoir de blocage qui diminue fortement la probabilité de voir construire tous les logements annoncés.
Si en matière d'urbanisme et de réglementation de construction, on assiste à une profusion d'interventions, l'Etat a cherché à simplifier les choses en matière d'aides à la pierre destinées à financer le logement social. L'Acte II de la décentralisation en 2004 a prévu la possibilité de déléguer l'attribution de ces aides à une Intercommunalité dotée d'un programme local de l'habitat ou au Conseil général. Pour autant c'est le préfet et la commune qui restent maîtres sur les attributions de logements sociaux. Difficile de rendre les choses plus illisibles.
Le choc de simplification promis par le gouvernement dispose avec les politiques du logement d'un excellent terrain d'expérimentation. Mais comme on le voit avec l'épisode du Sénat il se heurte à une réalité : le grand nombre de communes, intercommunalités, départements, régions, et autant d'exécutifs locaux qui ne veulent pas céder un pouce de leurs compétences au risque d'entrainer une multiplication de procédures d'urbanisme, de possibilités de recours qui finissent par coûter très cher en dépenses publiques. C'est aussi ce à quoi il faudra s'attaquer en matière de choc de simplification…
[1] Adopté à l'Assemblée et au Séant en 1ère lecture, il revient pour son adoption définitive à l'Assemblée le 28 octobre.
[2] Les communautés urbaines ont de droit la compétence sur les PLU
