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Emploi et politiques sociales

Mineurs non accompagnés : bientôt 1,9 milliard de coûts pour les pouvoirs publics

L'Aide sociale à l’enfance, une compétence des départements, est au bord de l'implosion. Depuis le début de la crise migratoire, ces services qui s'occupent de la question des mineurs isolés étrangers ont vu le nombre de bénéficiaires plus que doubler. Entre 2016 et 2017, c'est une nouvelle dépense de 920 millions d'euros que les départements doivent décaisser pour prendre en charge les presque 12.000 nouveaux mineurs isolés arrivés en France. A bout de souffle, les départements en appellent aujourd'hui à l'Etat afin que ce dernier prenne en charge cette problématique. 

Le nombre de demandeurs du statut de mineurs non acompagné (MNA) a explosé ses dernières années. En 2005, d'après un rappport de l’Igas, on comptait 2.500 MNA pris en charge dans les départements. Selon le rapport 2016[1] de la Mission mineurs non accompagnés, ils seraient passés de 10.194 en 2015 à 13.008 mineurs étrangers pris en charge en 2016. En juin 2017, ce nombre a été évalué à 18.000. En vue de la constante augmentation du nombre de demandeurs, les projections visent 20.000 à 25.000 MNA sur le territoire français d’ici la fin de l’année 2017[2].  

Source : Sénat, Rapport d'information n° 598 fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 28 juin 2017.

Cela revient à un acroissement de 294% en 5 ans, soit environ 16.500 nouvelles personnes à prendre en charge pour les départements dont les dépenses pour l'aide sociale à l'enfance représentaient déjà près qu'un quart des dépenses sociales. Entre 2016 et 2017, l'accroissement attendu est de 92% pour un choc budgétaire de 920 millions d'euros que les départements vont devoir dégager pour un budget total de 1,9 milliard d'euros fin 2017 selon cette projection (contre 1 milliard d'euros en 2016, voir ci-dessous).

Source : Sénat, Rapport d'information n° 598 fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 28 juin 2017.

Le département du Val d'Oise explique déjà qu'en 4 ans, ces dépenses relatives sont passées de 4 à 17 millions d'euros. Une dépense intenable pour des départements, toujours plus sous pression et qui ne parviennent plus à suivre les dépenses sociales qui leur incombent. Comme pour le RSA, de plus en plus de voix appellent à une recentralisation des problématiques sociales des départements vers l'Etat, d'autant que  l'entrée sur le territoire est une responsabilité de l'Etat.

De leur arrivée en France à l’obtention du statut de mineur non accompagné

Qui sont les MNA ?

  • Ces mineurs sont des garçons à 94,9% contre 5,1% de filles. Le rapport du Sénat explique que "cette prépondérance des adolescents peut aussi s’expliquer par le fait que nombre d’entre eux sont missionnés par leur famille qui les juge plus aptes à un voyage difficile".
  • La majorité d'entre eux, 83%,  ont entre 15 et 17 ans.
  • 70% d’entre eux viennent d’Afrique Subsaharienne et notamment d’Afrique de l’Ouest. Mais les origines se diversifient : Bangladesh, Afghanistan ou Inde, etc.

Fin juin, le Sénat concluait que "si la diversité des situations individuelles interdit toute généralisation, l’étude de l’origine, les modalités d’arrivée en France et le profil des MNA semble indiquer qu’un nombre important d’entre eux correspond davantage à la catégorie des « mandatés » qu’à celle des « exilés » ou des « errants » par exemple, même si ces profils existent également. Par ailleurs, le nombre de MNA demandeurs d’asile est particulièrement faible en France, (475 sur près de 85.000 demandes en 2016), ce qui semble abonder dans le sens de cette conclusion. Toute réponse à la problématique que représente l’afflux massif de jeunes mineurs doit donc nécessairement avoir pour préalable la lutte contre les filières qui organisent ces arrivées. Cette lutte suppose la coopération des États d’origine des MNA". 

Comment le statut de MNA est-il accordé ?

Si un jeune réfugié se déclare mineur en arrivant sur le territoire français, il peut faire la demande pour obtenir le statut de MNA. Il est alors pris en charge par l’Aide sociale à l’enfance (ASE) de son département d’arrivée qui lui décerne un administrateur ad hoc pour représenter ses intérêts. Dès lors que le mineur a fait une demande, le département doit lui fournir un hébergement et des soins. L’État prend en charge les frais encourus, de l’ordre de 250 euros par jour pendant les 5 jours officiels de la procédure d’évaluation. Problème, la procédure d’évaluation dure généralement bien plus que 5 jours, plusieurs semaines, voire plusieurs mois – non pris en charge par l’État. Cette procédure consiste à :

  • Organiser des entretiens avec un personnel qualifié (assistance sociale, éducateur…) où 6 points doivent être abordés : l’état civil, la composition familiale, les conditions de vie dans le pays d'origine, l’exposé des motifs de départ du pays d'origine et la présentation du parcours migratoire de la personne jusqu'à l'entrée sur le territoire français, les conditions de vie depuis l'arrivée en France, ainsi que le projet de la personne en France ;
  • Vérifier l’authenticité des documents d’identité fournis par le demandeur[3] ;
  • Un examen d’âge osseux peut avoir lieu, si et seulement si les papiers fournis par le migrant ne sont pas valables et si l’intéressé a donné son accord. Le test n’étant pas précis – à 18 mois près – le doute profite à l’intéressé.

Si le jeune est reconnu comme mineur[4] (comme dans 40% des cas à l’échelle nationale), la cellule nationale en charge de la répartition propose au juge des enfants du département d’arrivée de l’envoyer dans tel ou tel département. Le dossier sera alors transmis au juge des enfants du département d’accueil choisi qui sera désormais en charge du mineur. Le mineur devient alors non-expulsable et reçoit la nationalité française à sa majorité[5]. Il continue à être suivi et soutenu par le département jusqu’à ce qu’il devienne autonome.

Au cas où le jeune n’est pas reconnu comme mineur, il peut saisir le juge des enfants. Dans le cas où il s’avère être mineur mais accompagné, sa situation familiale peut être examinée afin d’envisager une éventuelle prise en charge par la protection de l’enfance. S’il est reconnu comme majeur, il peut être réorienté vers des dispositifs dédiés aux personnes majeures.  

La prise en charge d’un MNA par le département

On l'a vu, seuls les 5 jours officiels d’évaluation de situation sont remboursés aux départements d’arrivée. Ensuite, c’est le département dans lequel le MNA est placé qui prend en charge tous les frais : scolarité, hébergement, soins… Un MNA coûterait entre 50.000 et 60.000 euros par an à l’Aide sociale à l’enfance du département. Une fois majeur, le coût baisserait à 30.000 euros par an jusqu’à son autonomie. Les MNA représenteraient pour chaque département entre 10 et 20% du budget de l’Aide sociale à l’enfance. En 2016, l’Assemblée des départements de France a estimé le coût de prise en charge des MNA à 1 milliard d’euros dont 155 millions dédiés à la mise à l’abri pendant la phase d’évaluation de situation. Aujourd'hui, les départements se disent submergés par la prise en charge des MNA, et accusent l’État de ne pas prendre ses responsabilités. L’État finance les 5 jours d’évaluation de situation à travers le Fonds national de financement de la protection de l’enfance (FNFPE). Pour 2016, ce fonds a aidé les départements à hauteur de 16,5 millions d’euros permettant de couvrir... seulement 10,6% des 155 millions d’euros de mise à l’abri. Cette somme est donc très insuffisante pour soutenir les ASE de chaque département.

Source : Sénat, Rapport d'information n° 598 fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 28 juin 2017.

Une première clé de répartition des mineurs isolés étrangers[6] (MIE) par département a été mise en place par la circulaire Taubira du 31 mai 2013[7]. Elle établissait la procédure d’évaluation de situation à effectuer pour chaque réfugié, encore en place aujourd’hui, et une clé de répartition en fonction du nombre d’enfants de moins de 19 ans par département. Le problème était que la clé de répartition ne prenait pas en compte les capacités d’accueil de chaque département. Ainsi, certains ont soudainement été obligés d’accueillir plus qu’ils ne pouvaient mais d’autres départements ont été soulagés. C’est le cas du département de Seine-Saint-Denis qui accueillait près de 1.000 MIE par an, la clé de répartition de 2013 a permis de réduire ce nombre à 500. Mais en vue de l’inégalité que cette clé entraînait, la circulaire a été saisie par le Conseil d’État, à la demande de 10 départements,[8] qui a invalidé la clé de répartition en janvier 2015. L’urgence était donc de trouver un accord avec les départements pour fixer une nouvelle clé de répartition.

Le 7 mars 2016, l’ancien ministre de la Justice, Jean-Jacques Urvoas, et l’Assemblée des départements de France (ADF) se sont réunis pour le Comité de suivi du dispositif national de mise à l’abri, d’évaluation et de réorientation des mineurs non accompagnés. L’ADF était représentée par une délégation des huit départements les plus touchés par le problème des mineurs étrangers : Calvados, Loire-Atlantique, Marne, Bas-Rhin, Haute-Vienne, Essonne, Val-de-Marne et Val d’Oise. Les départements ont alors demandé au gouvernement de prendre en charge les mineurs isolés étrangers, expliquant que cela relevait de la politique régalienne de l’État. Cette réunion n’a eu pour seul effet qu’une promesse d’une nouvelle clé de répartition et la transformation du terme de mineur isolé étranger en mineur non accompagné car « ces enfants et adolescents relèvent du dispositif de protection de l’enfance ; il signifie aussi que l’origine géographique importe peu lorsqu’il s’agit de prendre en charge un enfant privé de ses parents et que des drames ont poussé sur les voies de l’errance »[9].

La nouvelle clé de répartition des MNA a été déterminée par le décret du 24 juin 2016, elle prend en compte deux éléments :

  • La part des 19 ans et moins dans le département, rapportée à la part des 19 ans et moins dans l’ensemble des départements recensés ;
  • Le cinquième du rapport entre, d’une part, la différence entre le nombre de mineurs privés de la protection de leur famille que ce département aurait dû accueillir au 31 décembre de l’année précédente selon le nombre de mineurs accueillis dans l’ensemble des départements à cette date, et  le nombre de mineurs effectivement pris en charge par le département à cette date, et d’autre part le nombre de mineurs accueillis dans l’ensemble des départements concernés au 31 décembre de l’année précédente.

Chaque département se voit ainsi imposer pour chaque année, un pourcentage de MNA à accueillir.

Répartition des MNA par département et le nombre de MNA déjà accueillis entre le 1er janvier 2017 et le 30 juin 2017.[10]

Source 

6.316 MNA ont déjà été répartis dans les départements depuis le 1er janvier 2017. En comparant aux 8.054 MNA enregistrés l’année dernière, on observe une augmentation considérable en 2017. Ce tableau de répartition est mis à jour toutes les semaines par le ministère de la Justice. En comparant les mises à jour du mois de juin, on observe que 200 jeunes sont déclarés MNA par semaine, environ. Les départements qui doivent accueillir le plus de MNA sont :

  • Le département du Nord doit recevoir 4,57% des MNA ;
  • L’Ile de France est la région qui accueille le plus, avec un total de 19,23% des MNA ;
  • La métropole de Lyon accueille 2,21% des MNA.

Des départements qui sont aussi des destinations privilégiées par les passeurs, et accueillent la majorité des demandeurs, en plus des jeunes ayant obtenu le MNA.

Cette nouvelle clé de répartition n’a pas fait beaucoup évoluer les choses. En avril 2017, Éric Ciotti, président du Conseil général des Alpes-Maritimes, dénonçait les coûts toujours plus importants que la prise en charge des MNA impliquait[11]. Il reprochait à l’État d’imposer aux départements des mineurs, qui ne l’étaient pas forcément et qui n’étaient pas originaires de zones de guerre : « ils arrivent de Tunisie, du Maroc, d’Afrique ».  En 2016 déjà, Éric Ciotti appelait l’État à prendre ses responsabilités expliquant que les MNA dépendaient de la politique migratoire du gouvernement. Plus récemment, François Sauvadet, président du département de Côte-d’Or a déclaré que l’État pourrait au moins prendre en charge les MNA après leur majorité au lieu de les laisser sous la protection du département[12].

Les plaintes des départements sont de plus en plus nombreuses mais pour l'instant, aucune solution durable n'est avancée. Au vu de l’augmentation importante de MNA d’ici la fin de l’année, les départements ne pourront bientôt plus les accueillir, d’autant que l’ASE ne peut pas s’occuper uniquement des MNA. Or ces derniers occupent désormais parfois près d'un quart des places réservées à l’aide à l’enfance. La sitatution s'est même complexifiée avec la circulaire Taubira de mai 2013 qui a limité l’utilisation de l’examen d’âge osseux pour privilégier le seul entretien oral afin de déterminer l'âge des MNA. Les nouvelles lois de 2016 n’ont pas modifié cet aspect-là. Dans le rapport sénatorial, René-Paul Savary, président du conseil départemental de la Marne explique que "dans [son] département, 80% des personnes se présentant comme mineurs non accompagnés se révèlent, au terme d’une procédure d’évaluation de deux mois ou deux mois et demi du fait de la saturation de la police aux frontières, être en fait majeurs".

En 2013, le sénateur du Loiret[13], Eric Doligé, mettait le doigt sur le fond du problème : « Peut-on expliquer comment des enfants de moins de 13 ans, des bébés parfois, peuvent arriver d'Afrique centrale à Orléans en franchissant des frontières avec de faux papiers ? Il existe des filières organisées dont on ne cherche pas le démantèlement ». En effet, les mineurs dépendent obligatoirement de passeurs – contrairement aux migrants majeurs. Ces passeurs connaissent parfaitement les rouages du système français et guident les migrants pour qu’ils soient pris directement en charge par les ASE. Des passeurs qui peuvent leur fournir des faux-papiers pour attester de leur minorité. Les départements d’arrivée peuvent également être choisis par les passeurs selon leur capacité d’accueil. Allant encore plus loin dans la problématique, Jean-Louis Tourenne, président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine, déplorait dans le rapport sénatorial de juin 2017 que "certains jeunes [puissent arriver] légalement, munis de papiers et de visas en bonne et due forme. La plupart du temps, ces papiers, parfaitement imités ou en règle, sont distribués par les personnels locaux des consulats". 

Conclusion 

Sous une pression grandissante depuis 4 ans[14], l’État doit se saisir de la problèmatique des mineurs isolés étrangers ou mineurs non accompagnés. Une circulaire interministérielle du 25 janvier 2016 a bien confié aux préfets un rôle de mobilisation et de coordination des services déconcentrés de l’Etat (Education nationale, Santé, Formation professionnelle, Intérieur) pour soutenir les départements mais ce n'est pas suffisant. En vue de la croissance exponentielle du nombre de MNA, des pistes plus concrètes doivent être lancées :

  • L’État doit décharger financièrement les départements ;
  • L’examen d’âge osseux doit aussi être réinstauré comme une étape de l’évaluation de situation afin de faciliter le travail de l’Aide sociale à l’enfance ; 
  • La répartition des MNA dans chaque département doit se faire à l'échelle régionale et non plus nationale. La région serait plus à même d'évaluer dans l'instant lequel de ses départements peut accueillir un MNA ; 
  • Enfin, comme en Allemagne, la France ne devrait pas donner automatiquement la nationalité française aux mineurs isolés qu'elle prend en charge (voir l'encadré ci-dessous pour l'exemple allemand).

En 2014, le sénateur, aujourd'hui député européen, Jean Arthuis, avait tenté, sans succès, de faire passer une loi pour transférer à l’Etat la compétence "d'organiser, au niveau régional ou interrégional selon l'importance des besoins locaux, l'accueil et l'évaluation de tous les mineurs isolés étrangers" (article 1). Le texte visait "à entériner le fait que les départements n’ont plus la charge des mineurs isolés étrangers" (articles 3 et 4), à redéfinir le rôle des services d’aide sociale à l’enfance (article 2), à créer des centres d'accueil et d'évaluation des mineurs isolés étrangers (article 5) et à prévoir des mesures financières compensatoires du fait du transfert de compétence des départements vers l’État (article 7). 

Comparaison avec l’Allemagne

Les États européens ont tous signé la Convention internationale des droits de l’enfant de 1989 dans laquelle les États s’engagent à respecter la non-discrimination, l’intérêt supérieur de l’enfant, le droit à la survie et au développement, l’opinion de l’enfant et le droit à l’éducation et à son but. Par cette convention, les États ont l’obligation de prendre en charge l’hébergement et l’éducation de tout individu considéré comme mineur sur son territoire. Les États européens ont donc une politique en matière de mineurs non accompagnés assez similaire.  

En Allemagne, la difficulté est beaucoup plus importante qu’en France car le pays a véritablement ouvert ses frontières et accueille de nombreux migrants. En 2015, on estimait qu’il y avait 59.000 MNA sur le territoire allemand. En vue de la tendance migratoire actuelle, on peut estimer qu’il y en a aujourd’hui entre 60.000 et 70.000. La procédure d’évaluation de la minorité est la même qu’en France avec les mêmes restrictions sur le test d’âge osseux. C’est en termes de répartition qu’il existe une différence. L’Allemagne étant un État fédéral, ce sont les Landers qui répartissent chaque mineur dans les communes, selon les quotas établis. Toutes les communes doivent accueillir des MNA, même celles qui n’ont pas de capacités d’accueil. Avec l’augmentation constante du nombre de migrants, une majorité de communes ont dépassé leurs capacités d’accueil. L’État a donc décidé de faire appel à la société civile en instaurant des familles d’accueil ce qui permet également de faciliter l’intégration des enfants. Cette politique implique la rémunération des familles, de l’ordre de 1.000 euros par mois, ce qui rajoute des frais supplémentaires. Contrairement à la France, l’État allemand s’implique plus dans le financement des MNA, avec un soutien aux communes de l’ordre de 350 millions d’euros par an. Enfin, en Allemagne, la nationalité n’est pas donnée systématiquement. Le MNA obtient un titre de séjour provisoire et une procédure d’asile est lancée. Si l’asile lui est refusé, le MNA reçoit une mesure d’expulsion ajournée jusqu’à sa majorité : il peut donc être expulsé à sa majorité. L’Allemagne accueille donc les enfants au nom de la Convention internationale des droits de l’enfant, mais elle n’en fait pas des citoyens allemands de façon systématique.

[1] Publié en mars 2017

[2] Prévision avancée par Elisabeth DOINEAU, sénateur de la Mayenne et auteur du rapport du Sénat sur la prise en charge des MNA du 28 juin 2017

[3] Rares sont les demandeurs à avoir des papiers d’identité

[4] Environ 20 à 30% des demandeurs sont reconnus comme MNA

[5] Il peut faire une demande de nationalité au bout de 3 ans de prise en charge par l’aide sociale à l’enfance, ou il l’obtient directement à sa majorité

[6] Les mineurs isolés étrangers sont devenus mineurs non accompagnés en juin 2016

[7] Circulaire relative aux modalités de prise en charge des jeunes isolés étrangers

[8] Alpes-Maritimes, Aveyron, Corse-du-Sud, Côte-d'Or, Eure-et-Loir, Loir-et-Cher, Loiret, Sarthe, Vendée, Hauts-de-Seine

[9] Jean-Jacques Urvoas

[10] Ministère de la Justice

[11] Nice-Matin du 8 avril 2017

[12] Conseil Départemental de Côte-d’Or du 26 juin 2017

[13] En 2013, E. DOLIGE était encore Président du Conseil général du Loiret

[14] Depuis la première clé de répartition de 2013