Lutter contre la fraude sociale, le plus dur est devant nous
Deux récents rapports viennent opportunément réveiller les décideurs publics sur la nécessité de lutter activement contre la fraude sociale. Le premier est signé par l’IGAS et l’IGF actualisant les travaux de contrôles antérieurs sur l’AME « L’aide médicale d’Etat : diagnostic et propositions » (octobre 2019), le second est le rapport des parlementaires Carole GRANDJEAN (A.N) et Nathalie GOULET (Sénat), adressé au Premier ministre « Lutter contre les fraudes aux prestations sociales, un levier de justice sociale pour une juste prestation » (octobre 2019). Et le moins que l’on puisse dire c’est qu’une réforme structurelle de grande ampleur et une certaine « révolution culturelle » des acteurs de la chaîne sociale sont nécessaires, même si une politique constante de « petits pas » complémentaire ne doit pas être exclue.
Lutter contre la fraude « sociale », poursuivre la politique des « petits pas »
Les deux rapports soulignent les très nombreuses incohérences qui « minorent » involontairement l’efficacité de la lutte contre la fraude « sociale » [1] :
- Une sous-utilisation des dispositions coercitives légales : le rapport Goulet/Grandjean met en évidence que pour des raisons peu compréhensibles, plusieurs dispositifs sont sous-utilisés : par exemple l’enquête conjointe des fonctionnaires et agents des OPS (organismes de protection sociale) avec les officiers de police judiciaire[2] ; mais aussi l’utilisation des amendes administratives prévues par les textes pour les fraudeurs ; enfin il est nécessaire de sécuriser la sanction de suspension du conventionnement pour les professionnels de santé fraudeurs, ainsi que la suppression de la rémunération sur objectifs de santé publique (ROSP) pour les praticiens sanctionnés.
- Des béances dans le dispositif répressif qu’il convient de corriger : on relève l’incompréhensible suppression des délais de carence[3] dans le versement des prestations même en cas de fraude avérée ou significative, ce qui débouche sur une « cavalerie à la fraude » : la prestation nouvelle remboursant la fraude ; par ailleurs, on observe en cas de déclaration de situation irrégulière avérée le maintien des droits pendant 1 an, ce qui est là encore préjudiciable aux finances publiques. Les URSSAF cantonnent leurs poursuites à 2 ou 3 ans alors que la durée légale est de 5 ans en matière de recouvrement. S’agissant de la fraude réalisée par les professionnels de santé, les enquêtes sont en pratique limitées à 2 ans, alors que le délai légal est de 3. S’agissant des versements, il n’y a pas d’obligation légale à domicilier le compte récipiendaire dans une banque européenne résidente en France (ou française hors UE) et les prestations en espèces sont parfois déposées sur un compte appartenant à un tiers, voire sur un compte épargne.
Sur le volet de la fraude employeur (fictivité de l’activité, entreprises éphémères), comment accepter la création d’entreprises dépositaires de comptes « nickel » dont les titulaires ne sont pas connus par les organismes sociaux. Les parlementaires relèvent par ailleurs que l’AGS (assurance de garantie des salaires) doit garantir les salaires de tous les salariés « qu’ils soient ou non en situation irrégulière » ce qui peut paraître cocasse mais qui creuse indûment l’équilibre de l’organisme. Les mandataires judiciaires (en cas de procédure collective) n’ont pas accès automatiquement aux fichiers des organismes sociaux et fiscaux, ainsi qu’aux documents des greffes. Ils constituent pourtant un élément avancé permettant de détecter la fraude sociale. Enfin, il n’y a pas d’unification du contentieux social qui reste séparé entre l’ordre judiciaire et l’ordre administratif « ce qui complexifie l’accès au droit et l’efficacité des poursuites. »
- Le problème de l’harmonisation des critères : chaque prestation possède un régime spécifique ce qui ne permet pas d’harmoniser les vérifications et les contrôles en l’absence d’une allocation sociale unique (ASU[4]). Un exemple : la CMU-C est gérée selon une période glissante de 12 mois tandis que la déclaration de revenus est calée sur l’année civile. Il y a donc lieu de contemporanéiser les conditions d’octroi afin de permettre des recoupements/consolidations avec le revenu fiscal de référence de l’intéressé. Par ailleurs, certains critères complémentaires sont flous ; ainsi du RSA à l’occasion duquel le titulaire doit déclarer les aides qu’il reçoit de manière régulière de sa famille ou de ses proches. Mais ces éléments ne sont pas spécialement définis : sont-ce des aides en nature, en espèces ; qu’est-ce qu’un proche ? Quelle en est la périodicité ? Mystère. Par ailleurs il semble que la branche vieillesse n’ait pas entrepris d’action pour améliorer le recouvrement des indus qui la concerne.
Le cas spécifique de l’AME L’AME (aide médicale d’Etat) est une prestation d’aide sociale garantissant aux étrangers en situation irrégulière résidant sur le territoire français une prise en charge gratuite de leurs soins médicaux[5]. Son attribution repose sur 3 critères : une éventuelle affiliation du demandeur à un régime d’assurance-maladie, une éventuelle affiliation à l’AME et l’analyse des pièces justificatives. Le rapport IGF/IGAS précise que « la nature des motifs [de refus] est très variable selon les CPAM. » Cependant « en l’état, la procédure d’instruction ne permet pas de limiter de façon satisfaisante les risques de fraude à la condition de résidence de 3 mois. L’existence d’une telle fraude est pourtant confirmée par plusieurs témoignages recueillis par la mission ». En particulier la vérification de l’identité du tiers attestant héberger le demandeur depuis plus de 3 mois n’est pas systématique, il n’existe aucun mécanisme de détection des cas de multi-hébergeurs. Par ailleurs les agents chargés de l’instruction ne disposent que de peu d’informations sur le parcours géographique des demandeurs. Ainsi ils ne sont pas en mesure (n’ayant pas accès au fichier VISABIO du MAE (ministère des affaires étrangères)) de vérifier si les demandeurs ne sont pas entrés légalement sur le sol français et n’ont pas « renouvelé leur passeport auprès du consulat de leur pays afin de ne pas avoir à présenter à la CPAM le passeport portant un visa d’entrée ». Enfin une part importante des cartes octroyées sont retirées par leurs bénéficiaires dans un délai supérieur à 2 mois (ce qui pourrait laisser supposer un retour vers le pays d’origine et l’utilisation en cas de besoin de soins). |
Agir de façon systémique par des réformes ambitieuses
Les parlementaires proposent des actions « systémiques » afin de « sécuriser » les systèmes allocateurs par une harmonisation de certains critères permettant une meilleure interconnexion des fichiers et sortir ainsi au maximum du « déclaratif », source d’erreurs et de fraude.
- Clarifier les notions de fraude, d’omission et d’erreur : c’est une première étape essentielle afin de resserrer correctement le champ de la « fraude sociale ». Il s’agit de mettre en cohérence la définition de la fraude aux sens pénal et social en modifiant l’art. L114-17 du Code de la sécurité sociale. Pour se distinguer de l’erreur il faut impérativement que les OPS (organismes de protection sociale) puissent caractériser « l’intention de frauder » ;
- Unifier la notion de domicile social et fiscal par défaut. Cette unification devrait également déboucher sur un partage entre les OPS et les services fiscaux et sociaux des courriers retournés NPAI (n’habite pas à l’adresse indiquée » afin de pouvoir en temps réel « sécuriser l’adresse du bénéficiaire » ;
- Définir le principe de vie commune : de façon à le distinguer clairement de l’hébergement ou de la colocation. Il s’agira alors de caractériser le concubinage par la conjugaison de 2 critères cumulatifs : mise en commun des ressources et des charges et relation affective notoire et permanente.
La clarification de ces définitions et leur rapprochement avec les homologues pénaux et fiscaux devraient permettre un meilleur suivi croisé des dossiers. Les critères de résidence et de situation de famille étant précisés et unifiés afin de simplifier les vérifications a priori et réduire les opérations déclaratives (voire les remplir par défaut).
- La mise en place d’un identifiant NIR unique à la sphère sociale et fiscale : ce dispositif permettrait d’améliorer les recoupements entre les bases sociales et fiscales, et assurer un suivi individualisé ou « conjugalisé » suivant les prestations ou les contributions. Cette opération ainsi que l’harmonisation des critères des aides (dont le domicile, les périodes calendaires de référence, etc.) devraient permettre de contemporanéiser les aides[6] ce qui devrait induire une baisse drastique du non-recours. Par ailleurs, la contemporanéité devrait permettre de déboucher sur une consolidation des revenus fiscaux et sociaux, ce qui en retour pourrait permettre une meilleure prise en compte des critères de revenus. Pour cela il faudrait intégrer les aides facultatives délivrées par les CCAS, les OPS et certaines associations (secours catholique, etc.) et les droits connexes à l’interconnexion d’ensemble ;
- Achever la sécurisation de l’état civil en formalisant les actes de naissance par un formulaire CERFA. La forme « unifiée » devrait permettre de combattre la fraude documantaire ;
- Fusionner comme en Belgique la carte d’identité, la carte vitale et l’E111 (carte européenne d’assurance-maladie) : le rapport propose de réaliser l’opération par étapes en commençant par rendre la carte vitale biométrique. Nous pensons au contraire qu’il faudrait procéder à un « big bang » en procédant à une seule opération en y ajoutant une e-carte d’identité comme en Estonie. Cette mise en place en une seule fois permettrait l’interconnexion à une interface unique de service pour les utilisateurs, à la fois sociale et fiscale. Grâce à celle-ci chaque bénéficiaire pourrait gérer ses droits et l’alerter sur ses non-recours potentiels. L’attribution d’une carte physique et numérique biométrique unique devrait drastiquement limiter les risques de fraude et renforcer la sécurité de l’ensemble de la chaîne sociale ;
- Pour lutter contre la fracture numérique, la mise en place progressive des maisons France Service devrait permettre d’ouvrir des points physiques d’entrée de proximité[7] sur l’ensemble du territoire.
L’ensemble de ces dispositifs devrait aboutir à un abandon rapide du déclaratif pour déboucher sur un partage des données ex ante et ex post public/public en mode « dites-le nous une fois ».
- Un partage des données insuffisant : La vision transversale nécessaire à une interconnexion intelligente des données suppose une mise en commun effective de données homogènes entre les différents acteurs de la chaîne sociale. Cela suppose un certain nombre de prérequis indispensables pour aller plus loin :
- Procéder à un audit externe des données des différents organismes sociaux afin d’en harmoniser les formats ;
- Habiliter des agents des services fiscaux et des agents des services sociaux au double secret « fiscal » et « social ». Afin de renforcer la coopération, le contrôle et la lutte conjointe contre la fraude, via le partage des données ;
- Le RNCPS (Répertoire National commun de la protection sociale) a été mis en place par le PLF 2007, cependant sa mise en place effective date de 2012 tandis que la communication automatique entre organismes « d’une prestation versée au bénéficiaire sans en préciser le montant » est aujourd’hui opérationnelle. C’est très insuffisant : les montants devraient pouvoir être consolidés et des interrogations de masse lancées[8], ainsi que le permet la Banque Carrefour de la Sécurité sociale Belge. Par ailleurs la « centralisation » des données sur le RNCPS devrait permettre une interaction avec les pays frontaliers afin de lutter contre la fraude à la double prestation ;
- Elargir l’interconnexion du RNCPS à d’autres bases de données : on pense par exemple aux bases de données fiscales, mais aussi aux donnés de la PAF (police de l’air et des frontières, notamment s’agissant des sorties/entrées du territoire et leurs dates), aux données du FNIG (fichier national des interdictions de gérer) de l’AGS et à certaines données bancaires, mais aussi à certains fichiers du MAE (comme VISABIO) et les données recensées par les consulats), les données d’Etat civil ;
- Procéder progressivement à l’automatisation des requêtes, sur la base du volontariat puis procéder par extension en cercles concentriques à l’ensemble des OPS, en y incluant Pôle emploi et l’INSEE notamment[9]. L’idée étant que l’interconnexion des bases permette la mutualisation des requêtes, incitant de plus en plus d’organismes à participer dans le respect des directives CNIL. Pour cela il faut ex ante fiabiliser les données entrantes et travailler à des mises à jour en temps réel ;
- Améliorer l’exploitation de la DSN par les dispositifs anti-fraude[10]. La Belgique dispose d’un outil plus performant puisqu’il permet une réactivité immédiate contre 1,5 mois de délai pour la DSN (via son équivalent belge « la déclaration immédiate d’emploi[11] »). La France serait bien inspirée de converger vers ces bonnes pratiques, notamment s’agissant de la lutte contre le travail dissimulé.
Conclusion
La lutte contre la fraude sociale est très diverse et suppose une évolution architecturale forte des dispositifs de lutte contre la fraude. Le futur est à l’interconnexion, à la fiabilité et à l’harmonisation des données et des procédures d’attributions et aux recoupements automatiques de masse ex ante et ex post afin d’accélérer l’ouverture et la fermeture des droits afin de coller au plus près de la vie des assurés sociaux. Il en va de la promesse de « juste prestation ». Mais cet ambitieux projet qui tient de la « mécanique » des petits pas et de la « réforme systémique d’envergure » pour ne pas parler de la réforme attendue du RUA qui pourrait déboucher sur une vraie allocation sociale unique, suppose un portage numérique fort. Justement le caractère interministériel de la stratégie numérique de l’Etat s’est donné de nouvelles ambitions avec la création par le décret du 28 octobre 2019 de la DINUM (direction interministérielle du numérique) en lieu et place de la DINSIC. Elle est d’ailleurs chargée de servir de tutelle et d’animation à des « mini-DINUM » ministérielles dont la récente DNUM du ministère des affaires sociales et de la Santé qui devrait centraliser les « chefs de projets » du ministère et des ARS (agences régionales de santé). Le Conseil national du numérique propose dans un avis récent (14 novembre) de fusionner la DITP (direction interministérielle à la transformation publique) et la DINUM en un véritable ministère de la Transformation de l’Etat[12]. Une chance sans doute à saisir pour « porter » des projets aussi structurants que ceux de la lutte contre la fraude sociale (qui suppose d’assumer et de dépasser la logique interministérielle, qu’il s’agisse du partage automatisé des données entre administrations ou avec l’étranger), la mise en place d’une carte d’identité et vitale unique biométrique et électroniques (et un espace fiscal et social dédié sécurisé) ou la mise en place d’une véritable allocation sociale unique (avec application numérique comme pour la formation professionnelle avec moncompteformation)). La lutte contre la fraude sociale n’en est qu’à ses balbutiements. L’exemple Belge est là pour nous le rappeler.
[1] On peut renvoyer sur un versant propositionnel plus large, au rapport au Premier ministre de Christine Cloarec-Le Nabour et Julien Damon, La juste prestation, pour des prestations et un accompagnement ajustés, septembre 2018. Voir également la première version de ce rapport et notre note à ce sujet, https://www.ifrap.org/emploi-et-politiques-sociales/fraude-sociale-un-rapport-detape-detonnant
[2] En vertu de l’article 28 alinéa 3 du Code de procédure pénale.
[3] Entre la suppression de l’aide pour fraude et son rétablissement après normalisation de la situation.
[4] Le gouvernement lance un projet similaire dont l’intitulé peut induire en erreur, le revenu universel d’activité (RUA), actuellement en phase consultative depuis le 8 octobre 2019, https://www.gouvernement.fr/revenu-universel-d-activite-lancement-de-la-consultation-citoyenne
[5] En 2019 son coût atteint 933 millions d’euros, soit 29 millions de plus qu’en 2018 (904 millions d’euros). En 2018 l’AME se composait de 824 millions d’AME de droit commun et de 70 millions d’euros de soins urgents. Par ailleurs l’inclusion des facturations non recouvrées et des actes non facturés des hôpitaux conduirait à majorer l’AME d’au moins 8% pour les soins hospitaliers d’après le rapport IGAS/IGF (2019). Par ailleurs les coûts de gestion non compensés par l’Etat à l’Assurance maladie augmenterait encore ce montant de 8%. Contrairement à l’AME de droit commun, le dispositif « soins urgents » est remboursé par l’Etat à l’Assurance maladie de façon forfaitaire, soit 40 millions d’euros/an.
[6] En les greffant progressivement comme les APL sur l’estimation des revenus au mois le mois théoriquement facilité avec la réforme du PAS (prélèvement à la source).
[7] https://www.capital.fr/economie-politique/la-liste-complete-des-460-maisons-france-services-1355453
[8] Ainsi que l’avoue le rapport p.59, « Le législateur a demandé à plusieurs reprises que les montants des prestations sociales figurent au RNCPS. Ils commencent seulement à y être intégrés, alors que la loi le prévoit depuis 2005. »
[9] L’inclusion de l’INSEE est importante car il devrait être possible de développer un dispositif similaire à la BCE Belge c’est-à-dire à la Banque carrefour des Entreprises belge.
[10] Le rapport souligne par exemple p.38 qu’en matière de fraude aux rentes accidents du travail « aucune utilisation de la DNS n’est prévue pour fiabiliser les données ».
[11] Rapport p.72 : « les éléments de rémunération sont intégrés via la déclaration immédiate d’emploi, qui permet d’avoir une information immédiate de l’activité de la personne et non pas avec 1 mois et demi comme en France, le temps que les entreprises déclarent via la DSN ; la mise à jour de la situation de la personne rend immédiate la mise à jour des aides ; les déclarations d’emploi sont très facilement vérifiées et facilitent la lutte contre le travail illicite ou dissimulé. »
[12] https://cnnumerique.fr/files/users/user192/Depasser_la_norme_par_la_pensee_design.pdf
