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Emploi et politiques sociales

Logement à Paris : la liste des fausses bonnes idées s'allonge

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  Philippe François

• Publié le 06 février 2020 à 15:45
• Mis à jour le 06 février 2020 à 18:25

Situation du logement à Paris

Avec 1,3 million de logements et 2,2 millions d'habitants, Paris compte depuis 1954, de plus en plus de logements (+13%), et de moins en moins d’habitants (-22%). Une tendance qui n’évite pas la pénurie, le logement étant, avec les loisirs et contrairement à la nourriture, un domaine où les Français investissent le plus.

 

Chiffres 2016 et 2018, INSEE, APUR, ADIL

À 10.000 euros le prix du mètre carré à l’achat, le logement privé à Paris est plus coûteux, de 2 fois (ex. Cannes) à 6 fois (ex. Limoges) que les grandes villes de province. Le prix du m² est en moyenne 3,5 fois plus élevé. Les loyers d’environ 27 euros par m² y rendent le locatif privé difficilement accessible aux ménages, tout en étant peu rentable pour les propriétaires, hors perspectives de plus-values à la revente. La tension sur le marché immobilier parisien conduit à une baisse du nombre d’habitants à Paris (moins 12.000 par an), avec des départs en banlieue ou en province des ménages avec enfants.

Dans le secteur du logement social public, les coûts de construction sont voisins de ceux du logement privé[1], et les loyers (7,5 euros par m² en moyenne à Paris) sont trois à quatre fois inférieurs à ceux du privé grâce aux diverses subventions publiques. Avec autant de demandes en attente (236.000) que de logements HLM existants, et 11.000 attributions de HLM par an, la durée d’attente est considérable. Le délai pour obtenir un logement HLM se chiffre en années et est très aléatoire, notamment pour les classes moyennes. Le taux de rotation (4,3%) est très faible dans les HLM parisiens, deux fois inférieur en moyenne à celui du privé caractérisé par des écarts considérables selon les catégories (ex. 30% pour les jeunes étudiants ou actifs à 5% pour les locataires en place depuis longtemps). Les ménages qui disposent d’un HLM correct à Paris à 7 €/m² optimisent logiquement leurs comportements individuels en le conservant « à tout prix ». Cette situation de quasi propriétaire rend indispensable la construction de toujours plus de logements sociaux pour accéder à la demande. Sous les deux dernières mandatures, cet engagement de construction s'est en fait soldé par l'annexion de logements intermédiaires issus du secteur privé. Avec pour conséquence une baisse du nombre de logements locatifs privés.

En Île-de-France les écarts des loyers moyens HLM entre Paris (7,4 €/m²) et la banlieue la moins recherchée (Seine Saint Denis : 6,3 €/m²) sont faibles. L’écart est minime aussi par rapport aux HLM de province (5,6 €/m² en Auvergne-Rhône-Alpes). Des écarts que les APL aplatissent encore plus, réduisant la motivation des locataires de HLM à déménager pour faire des économies, même si leur logement n’est optimal pour eux ni en termes de taille ni en termes de localisation. Une sous-optimisation contraire à ce qui se passe dans le locatif privé où les écarts de prix des loyers sont rapidement de deux à un entre Paris et la quasi-totalité de la banlieue, et de trois à un entre Paris et la province. 

Conséquence de cette stabilité, l’utilisation du parc HLM n’est ni rationnelle ni efficace. Un problème sérieux compte tenu du nombre de personnes concernées : à Paris, le niveau élevé des plafonds (5.865 euros par mois pour un couple avec deux enfants) donne le droit d’accès aux HLM à 65% de la population, et à 80% de la population le droit au maintien dans les lieux. Le nouveau site Internet d’échange de logements entre locataires de HLM est un premier pas vers l’optimisation de l’utilisation de ce parc, mais peu efficace tant que les loyers seront aussi peu différenciés.

Tandis que la population française croît de 0,4% par an, la taille des ménages baisse régulièrement (séparation des couples, décohabitation précoce des jeunes pour mise en ménage, pour études ou pour travail loin de la résidence des parents, et bi-résidences Paris-Province pour des retraités et des actifs). Mais les exigences des parisiens sont parallèles à l’amélioration de leur niveau de vie[2] et donc croissantes en termes de qualité et de taille des logements (+25 % de m² par personne en 40 ans). Résultat : la demande en logements augmente toujours et encore.

Enfin le rôle de Paris est prépondérant dans tous les domaines : politique, administratif, économique, culturel, universitaire, international (OCDE, UNESCO), touristique. Un cas singulier en Europe où ni Madrid, ni Berlin, ni Rome, ni Berne, ni La Haye ne cumulent tous ces rôles. Seule Londres assume des fonctions similaires, avec les mêmes conséquences pour le logement. Et pour aggraver la situation, Paris est 15 fois plus petit que Londres, avec une densité de population 4 fois supérieure. 

Des propositions électorales récurrentes

Face à cette situation, les candidats et élus à la mairie de Paris ont toujours été globalement d’accord sur des objectifs consensuels : des logements de qualité, à un prix abordable pour tous. Pour y parvenir, ils ont proposé, ou mis en œuvre, tout ou partie d'un ensemble de mesures cherchant à augmenter l'offre et à réduire les prix mais qui se sont révélées être aussi inefficaces que contre-productives.

Favoriser l'offre

Avec une taille réduite (100 km²) et une densité de population exceptionnelle (21 000 habitants au km²) qui place Paris bien devant Tokyo, New-York ou Londres, l'accroissement de l'offre est un défi et tout logement supplémentaire a un coût marginal de plus en plus élevé.

• Transformer des bureaux en logements

Si l’informatique et l’open space ont rendu obsolètes de nombreux bureaux parisiens haussmanniens ou des années 1950-1980, la transformation des bureaux en logements est complexe et les fortes contraintes administratives sur la location de logements ne les encouragent pas. La mairie estime qu’il serait possible de transformer 200.000 m² de bureaux en logements par an mais en réalité, pas plus de 300 logements par an seraient créés par cette méthode.

• Surélever des immeubles

D’après la mairie, 11.520 bâtiments pourraient être surélevés, avec un potentiel de 40.000 logements supplémentaires. En pratique les obstacles techniques, administratifs et humains sont nombreux et les délais considérables. Une accélération de 200 logements par an par rapport à la situation antérieure semble un maximum. Même les bailleurs sociaux propriétaires d’immeubles entiers, qui sous la pression de la mairie ont lancé des projets, se heurtent à des difficultés considérables. On estime que ces surélévations ne portent que sur une centaine de logements terminés par an. 

• Utiliser les chambres de service 

Le stock des 114.000 chambres de service existantes dans les immeubles parisiens attire régulièrement l’attention mais la moitié, de moins de 9m², sont trop petites, 15% sont déjà habitées et il est très difficile de disposer des autres, soit qu’elles sont utilisées comme annexes, stockage ou bureaux, soit qu’elles ne disposent pas de sanitaires, soit que leur utilisation par des tiers entrainerait des inconvénients refusés par les copropriétaires. L’objectif d’en convertir une centaine de plus par an en studios grâce à l’action de l’Etat est ambitieuse mais ne constitue pas un flux durable.

• Réduire / Interdire les plateformes type Airbnb

Avec 33 millions de visiteurs et 21 milliards d’euros de consommation, le tourisme est une activité économique importante pour Paris. Mais l’objectif de son développement entre en conflit avec le rejet des plateformes de type Airbnb. La mairie estime que de 25.000 à 30.000 logements sont « touchés » par le phénomène Airbnb, soit 2,5% des logements parisiens. Le plafond est de 120 jours par an, sans qu’on connaisse exactement le nombre de logements qui sont totalement « sortis » du marché résidentiel ordinaire. Renforcer les contrôles sur les plateformes de location peut être utile pour répondre aux plaintes des habitants des quartiers touristiques, mais ne modifiera pas la physionomie du marché du logement parisien.

• Louer solidaire

Le « louer solidaire » est une méthode qui propose d’introduire, en échange d’un loyer réduit, un intermédiaire soutenant le locataire et garantissant au propriétaire (souvent privé) le paiement des loyers et l’entretien du logement. Louer solidaire bénéficie de subventions publiques et coordonne l’ensemble des subventions et exonérations d’impôts disponibles pour le propriétaire et le locataire. Cette politique est mise en œuvre à Paris par des associations labélisées. Les douze associations en question  ne gèrent qu'environ 100 nouveaux logements par an pour un stock stable d’un millier de logements. 

• Réquisitionner

L’application de la réquisition de logements vacants prévue dans une ordonnance du 11 octobre 1945, complétée par une loi datée du 29 juillet 1998, est régulièrement réclamée : les logements et locaux réquisitionnés doivent appartenir à une personne morale, être inoccupés depuis 18 mois minimum. Ne s’agissant pas d’un transfert de propriété, mais d’une occupation des lieux, l'Etat doit verser un loyer équivalent à celui d'un logement social au propriétaire bailleur. En pratique, ces bâtiments exigent des travaux importants. Le nombre de logements réquisitionnés à Paris est pratiquement nul depuis dix ans. 

• Taxer les logements vides et résidences secondaires

Pour réduire le nombre de logements tout à fait vacants (114.073) et ceux utilisés comme résidences secondaires (115.957), deux taxes ont été proposées au niveau national, et appliquées par la mairie de Paris aux taux maximums. Ces mesures n’ont pas réduit le nombre de ces logements qui est resté stable. Les logements vacants l’étant souvent pour des raisons objectives, et moins longtemps que les 12 mois critiques. Quant aux résidences secondaires, elles correspondent à des rythmes de vie d’actifs ou de retraités. 

• Exproprier

L'expropriation est une procédure qui permet à une personne publique de contraindre un particulier ou une personne morale à céder son bien immobilier, même s’il n’est pas à vendre, moyennant le paiement d'une indemnité. Pendant les campagnes électorales, la tentation de réclamer le recours à cette procédure est récurrente vis-à-vis des propriétaires immobiliers. En pratique, sauf dans des cas exceptionnels comme le chantier du Grand Paris ou des Jeux olympiques, elle est pratiquement inapplicable, et ne porte que sur quelques unités par an. 

Au final, ces actions restent complexes et produisent peu de logements nouveaux, compensant difficilement les évolutions inverses : transformations de logements en bureaux, fusion de logements pour agrandissement, récupération des chambres de service par les propriétaires, etc.

Faire baisser les prix

Dans une ville où rien ne semble pouvoir freiner la hausse du prix au m² la tentation est grande de contrôler les prix. Sur la dernière mandature deux tendances se sont imposées : le développement du logement social et l'encadrement des loyers.

• Quota de logements sociaux dans les nouvelles constructions privées

Un quota de 30% de logements sociaux est imposé par la mairie de Paris dans toute construction neuve privée de plus de 800 m². Une contrainte supplémentaire pour les promoteurs, même dans des programmes de petite taille comportant une douzaine de logements ; une taxe implicite pour les acheteurs privés et une perspective de conflits dans la gestion de la copropriété où un organisme HLM possédera de loin le plus de millièmes. 

Sachant que le flux de logements neufs construits à Paris est très faible (environ 2000) le nombre de logements sociaux produits grâce à ce procédé reste limité. Mais en contrepartie, cette complexité freine la production de logements privés, limite la taille des projets, pousse à l’augmentation des prix.    

• Reclassifier des logements publics intermédiaires en logements sociaux

Depuis 15 ans, une partie importante de l’augmentation du nombre de logements sociaux à Paris résulte d’une reclassification administrative de logements intermédiaires en logements sociaux. Une méthode qui n’augmente pas le stock de logements à Paris et aggrave la situation pour les revenus moyens. 

• Préempter et reclassifier des logements privés en logements publics 

Le droit de préemption est un droit légal ou contractuel accordé par exemple aux mairies d'acquérir un bien par priorité à tout autre personne, lorsque le propriétaire manifeste sa volonté de le vendre. La mairie de Paris a décidé de préempter des logements privés, soit d’immeubles en bloc, soit d’appartements individuels. Un programme spécial cible plus systématiquement les logements dans 257 (puis 542) immeubles présentant des problèmes. Sur le nombre de logements, le rachat par la ville de logements privés a le même résultat que la reclassification de logements publics en HLM. En réduisant le stock de logements privés à louer, il rend encore plus visible la pénurie : sachant qu’obtenir un HLM prend des années et est aléatoire, le secteur privé est le seul marché possible pour les personnes qui doivent absolument trouver un logement (étudiants, travailleurs, nouveaux ménages…) C’est donc là qu’apparait l’augmentation des prix et les bulles.

Le prix de revient, achat plus travaux plus entretien, de ces logements sociaux extraits du privé peut être faramineux quand ils sont localisés dans les arrondissements centraux comme ceux proches des Champs-Elysées ou du boulevard Saint-Germain. Vaut-il mieux financer un logement social dans les immeubles historiques de ces quartiers, ou quatre ailleurs ?

• Contrôler puis bloquer les loyers

L’encadrement des loyers concerne les contrats de location de logements, meublés ou vides, à usage de résidence principale ou à usage mixte (professionnel et habitation principale), soumis à la loi du 6 juillet 1989 et au bail mobilité. Il s’applique aussi bien lors de la première mise en location que lors du renouvellement du bail arrivé à échéance. Le non-respect des loyers de référence expose le propriétaire à des sanctions.

Le contrôle des loyers ne créant jamais aucun nouveau logement, ne traite pas le problème de la pénurie au fond. En décourageant les bailleurs, il tend à réduire la production de logements et leur entretien, et à aggraver la situation à moyen terme. Le contrôle des loyers à Berlin qui était cité comme modèle, a montré son inefficacité.

• Dissocier terrain / bâti

Pour favoriser l’accession à la propriété de Parisiens aux revenus intermédiaires, voire modestes, la mairie propose de séparer la propriété du terrain de celle du bâti. L’acquéreur règlerait chaque année un loyer au propriétaire. Une méthode séduisante quand le terrain représente la moitié du coût du logement. Mais si le loyer est fixé en fonction du vrai prix du terrain, il sera élevé. Et si le loyer est baissé artificiellement, ce détour est inutile, autant vendre le terrain moins cher. La méthode proposée est peu séduisante pour l’acheteur qui ne devra pas faire de plus-value en cas de revente, alors que c’est la principale motivation des investisseurs à Paris. Elle implique aussi durablement la mairie dans la gestion de ces logements, ce qui n’est pas souhaitable. A ce jour, les projets ne portent que sur 150 logements par an.

• Subventionner des coopératives d’habitants 

L’idée de favoriser la prise en charge, par leurs futurs habitants, des plans, du suivi de la construction, et de la gestion d’habitats collectifs, est séduisante. Mais la durée en années d’un tel projet est contradictoire avec l’instabilité actuelle des ménages et des emplois. Ces projets supposent en plus une forte implication de la mairie, avec la lourdeur et les coûts correspondants : à Paris seuls 17 logements sont ou seront construits de cette manière en cinq ans. 

Campagne 2020 : de nouvelles idées pour le logement

Depuis le début de l'année les deux principaux candidats en lice se sont illustrés par des propositions choc sur le logement qui viennent s'ajouter à la liste des résolutions irréalistes et inefficaces pour résoudre le problème du logement à Paris.

Apport de 100.000 euros pour l’achat d’un logement

La proposition a fait bondir la plupart des observateurs avec le risque d'inflation des prix qu'elle induit dans une ville où le m² dépasse les 10 000 euros et où la pénurie est forte. Sans compter l'impact budgétaire sur les finances de la ville : Benjamin Griveaux a déclaré que 20 000 logements pourraient être concernés pour un coût total sur le mandat de 2 milliards d’euros. Ce qui signifierait que quelques 3.500 transactions poiurraient en bénéficier. Or, il y a eu selon les statistiques des notaires 45 000 transactions dans l'ancien au 1^er juillet 2019 (cumul 12 mois). La mesure risque de créer bien des déceptions. Et la limiter aux seuls logements neufs serait inéquitable vu l'étroitesse du marché. 

Il faut également envisager le devenir de l'acquisition : que se passe-t-il si le propriétaire revend ? A qui ira la plus-value ? Le candidat propose que la Ville prenne sa part sur la plus-value qui sera plafonnée autour de 20 % du prix du bien. Mais cette promesse ouvre la voie à bien des contestations en fonction des travaux qui seront entrepris par les occupants.

Finalement, dans un marché où le nombre de biens est constant, cette nouvelle proposition revient à un jeu de taquin, ces acquéreurs en déplaçant d’autres du secteur privé intermédiaire. Par ailleurs, la mesure qui semble s'inspirer de ce qui a été fait à Toronto au Canada, n'a pas eu l'efficacité escomptée et a eu pour effet de repousser les classes moyennes hors du centre-ville.

30.000 nouveaux logements intermédiaires

L'autre proposition est celle de l'actuelle maire de Paris qui souhaite relancer le logement intermédiaire. Anne Hidalgo promet de mobiliser 20 milliards d'euros sur la mandature pour relancer le logement intermédiaire. Rappelons tout d'abord que si le logement intermédiaire s'est en partie réduit à Paris, c'est en raison des nombreuses reclassifications en logements sociaux qui ont ainsi permis à Mme Hidalgo d'afficher un satisfecit sur ses précédents engagements de booster le logement social. Cette fois il s'agit de mettre 1 milliard d'euros (ville de Paris) dans une société d'économie mixte qui ira chercher des partenaires financiers (Caisse des dépôts, banques, promoteurs, assureurs), avec lesquels la ville ira racheter des immeubles, les transformer et les louer, et aussi les construire. L'objectif est de 30.000 logements à des prix inférieurs « à au moins -20 % » par rapport à ceux du marché. Cette proposition n'est pas nouvelle puisque déjà la Caisse des dépôts, entre autres, se sont engagés dans le logement intermédiaire, sous l'impulsion de Manuel Valls.

L'inconnue est d'arriver à motiver des investisseurs institutionnels alors que ceux-ci se sont retirés du marché locatif au moins pour deux raisons : d'une part, un encadrement excessif des relations propriétaires-locataires, et d'autre part de l'impossibilité de réaliser librement leurs plus-values. Or, dans la proposition de Mme Hidalgo, l'attribution des logements continuera d'être très encadrée par la mairie, et d'autre part les logements ne devront pas être vendus. Deux options qui rendent a priori peu intéressant le projet pour des partenaires privés.

Conclusion

D’après l’APUR, de 2009 à 2014, le nombre de logements a augmenté à Paris, de 9.156, soit 1.831 par an. Un chiffre comparable aux 2.000 logements neufs sociaux et privés construits chaque année, très inférieurs aux 5.800 logements sociaux que la mairie de Paris financerait par an et qui incluent des rénovations et des reclassifications de logements privés et publics en HLM.

Pour le seul secteur privé, seulement 700 nouveaux logements sont vendus chaque année à Paris. Un nombre minuscule comparé aux 40.000 ventes annuelles réalisées dans l’ancien dans la capitale, et aux 33.000 logements neufs vendus en Ile-de-France par an. Ces nouveaux logements sont très insuffisants pour fournir l’élasticité nécessaire au marché, par exemple pour accueillir les milliers de financiers que le gouvernement souhaite faire venir de Londres. Comme dans toutes les situations de pénurie, diverses démarches de marché noir se développent dans le domaine du logement notamment public ou social, impossibles à maîtriser.

La situation dans le Paris intra-muros est si contrainte que tout activisme s’avère marginal ou contre-productif, des dépenses publiques considérables aboutissant à aggraver la situation. Le problème ne peut être résolu qu’en changeant d’échelle, soit celle du Grand Paris, soit celle de l'Ile-de-France, mais en favorisant des trains de banlieue performants qui resteront le seul moyen d'améliorer la situation du logement dans la capitale.

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[1] Inévitable quand le terrain compte pour la moitié du prix du logement

[2] Résumé : soit 100 logements initiaux en 1954 : +13 (+13% de logements),  -25 (augmentation de la taille des logements, +22 (baisse du nombre d’habitants)   =    110 logements en 2019

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