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Emploi et politiques sociales

La stratégie logement du gouvernement commence mal

Emmanuel Macron dans son programme avait déclaré entre autres vouloir s'attaquer aux 18 milliards d'aides personnelles au logement jugeant la politique du logement inefficace et inflationniste. Dès le projet de budget 2018, le gouvernement a mis en oeuvre ces engagements en diminuant les APL et en appliquant une réduction de loyer de solidarité aux bailleurs sociaux pour compenser cette baisse. Une décision qui devait permettre d'impulser un mouvement de restructuration dans le secteur HLM qui avec plus de 500 organismes et des coûts de gestion très élevés de près de 23% des loyers, en a bien besoin. Mais la stratégie logement du gouvernement a du mal à passer de la théorie à la pratique, et le projet de loi risque bien de manquer sa cible si des mesures plus audacieuses ne sont pas mises en place.

Des mesures fortement contestées

Alors que le choc d'offre voulu par le gouvernement aurait dû être largement soutenu par les professionnels de la construction et les bénéficiaires de la politique du logement, les mesures, qui avaient pourtant toutes été annoncées pendant la campagne, sont à ce jour celles qui ont suscité le plus de contestation.

D’abord avec la baisse de 5 euros des APL, mal vécue par les principaux bénéficiaires et en particulier les étudiants. L’appel d’Emmanuel Macron aux bailleurs privés pour répercuter cette baisse sur les loyers, a elle aussi fait grincer des dents.

Puis le prolongement de la mesure dans le cadre du PLF 2018 avec en contrepartie la mise au point d’une "réduction de loyer de solidarité" (ou RLS) appliquée aux bailleurs sociaux, a déclenché la fureur du monde HLM contre cet article entrainant avec eux associations de locataires, élus, promoteurs, représentants du monde de la construction. 

La solution proposée est-elle la bonne ?

Le président de la République avait pourtant bien insisté, lors de son intervention télévisée d'octobre dernier, jugeant la situation "croquignolesque" où l’Etat finance à la fois le logement social et les APL, et soulignant l’inefficacité de la politique publique du logement. Il a par ailleurs rappelé son souhait de restructurer le secteur du logement social composé aujourd’hui de centaines de bailleurs (800). Un constat simple mais qui s'est révélé extremement compliqué à mettre en oeuvre.

Dans le cadre du PLF 2018, en contrepartie de la baisse de l’APL, le gouvernement a voulu imposer cette réduction de loyer avec une perte de recettes estimée à 1,7 milliard d'euros pour les bailleurs sociaux pour 2018 puis 1,5 milliard en 2019.

Cependant, le gouvernement a très vite fait face à la contestation des bailleurs sociaux, particulièrement les offices de province, certains ayant une très forte proportion de locataires APL.  En effet, si l'on regarde dans le détail, la proportion de bénéficiaires d’APL dans le parc social, elle est supérieure en province comparé à l’Ile-de-France (plus de 50% contre moins de 40%). Le gouvernement a dans un premier temps proposé des mesures de compensation avec des aménagements sur les prêts du livret A, puis il a ajouté dans la loi de finances un dispositif de péréquation :

"pour permettre de répartir équitablement les effets de la mesure entre les bailleurs, un dispositif de péréquation est institué, afin que ceux qui hébergent une proportion élevée de ménages modestes ou ceux dont la structure d’emprunt serait peu sensible aux avantages financiers précités [allongement de prêts de la Caisse des dépôts et consignations] ne soient pas pénalisés. Ce dispositif, financé par un accroissement de la contribution à la CGLLS, constitue une garantie nécessaire apportée aux bailleurs …"

Paradoxalement, l'augmentation de la contribution oblige les bailleurs sociaux d’Ile-de-France à financer l’impact pour les bailleurs sociaux de province, alors même que le président de la République déclarait pendant sa campagne vouloir concentrer l’effort sur les zones tendues ! Etrange conséquence qui montre que la mesure n'avait pas correctement été évaluée. Sans compter la complexité supplémentaire du calcul et le dispositif de péréquation. Paradoxalement, la compensation introduite ne pousse pas à la restructuration des bailleurs sociaux, qui était pourtant un objectif poursuivi par le gouvernement.

A l’issue du débat parlementaire, la baisse ne sera finalement que de 800 millions d’euros en 2018 et en 2019, puis de 1,5 milliard en 2020. La Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) accordera des concours financiers au soutien des organismes HLM et des Société d'économie mixte HLM afin d’accompagner les fusions et les regroupements de ces organismes. Une commission chargée de statuer spécifiquement sur ces concours financiers est créée : la commission de péréquation.

Suite à la bataille engagée par les bailleurs sociaux, ceux-ci ont obtenu qu’en contrepartie de moindres réductions de loyers, le taux de TVA appliqué à leurs travaux et acquisitions passerait dès le 1er janvier de 5,5% à 10%, ce qui devrait rapporter à l'Etat quelque 700 millions supplémentaires. En 2020, la diminution des loyers atteindra 1,5 milliard d'euros mais sans assurance que le taux de TVA retombe, lui, à 5,5%.

Le gouvernement met en avant d’autres mesures dans un protocole d’accord qu’il a signé avec les entreprises sociales de l'habitat (ESH, une des trois familles HLM) :

  • le gel du taux du livret A qui sert à financer le logement social, l'allongement de la durée de prêts en cours, et 6 milliards d'euros mis à disposition par la CDC ;
  • le doublement du nouveau programme national pour la rénovation urbaine (NPNRU aussi appelé Anru 2), financé par le gouvernement à hauteur de 1 milliard, Action Logement (2 milliards) et le mouvement HLM (2 autres milliards) ;
  • la mise à l’étude du calcul des loyers en fonction des revenus des locataires ;
  • le maintien du prélèvement de 85% sur le produit du SLS (supplément de loyer solidarité).

Le bilan est donc mitigé : une baisse de dépense publique qui se transforme pour partie en hausse de prélèvements obligatoires et pour laquelle le gouvernement a prévu une série de mesures de compensation...

Des difficultés pratiques qui viennent hypothéquer la baisse de dépense

De surcroît, le quotidien Le Monde a révélé cette semaine que la mise en application du dispositif voté dans le cadre du PLF s'avère extraordinairement complexe à mettre en application. L'arrêté qui fixe les modalités n'a toujours pa été publié. Il faut notamment se mettre d'accord sur les plafonds de ressources des locataires qui bénéficieront de la réduction et les baisses d'APL.

La CNAF qui gère le versement de l'APL aux locataires, explique que le système de calcul de l'aide, très complexe, va nécessiter des développements informatiques longs et coûteux (voir notre note sur les APL). Le dispositif ne pourrait alors être mis en place en pratique qu'à partir de mai ou juin. Ce qui retarderait d'autant l'effet sur la baisse de dépense.

Ce qui est attendu dans le projet de loi logement :

Les mesures du PLF devront être complétées par la loi logement qui est annoncée pour mars 2018. Pourra-t-elle corriger le tir et compléter efficacement ces premières mesures ?

On devrait y trouver notamment les mesures suivantes :

  • La mesure d’exonération sur les plus-values de cessions de terrains : mesure budgétaire, elle s’inscrit dans un contexte de finances publiques tendu ;
  • La définition de zones prioritaires pour la construction de logements où la délivrance du permis de construire sera transférée à l’intercommunalité, ou, le cas échéant, à la métropole, voire à l’Etat. Souvenons-nous que c’est la seule mesure sur laquelle Mme Duflot a dû reculer dans sa loi ALUR ;
  • Transparence sur l’attribution des logements sociaux : cette mesure sera sans doute généralisée, elle ne pose pas de problème particulier et est déjà mise en œuvre dans les grandes villes. Cela ne règle pas la question de la durée d’attente pour obtenir un logement social, notamment dans les zones très tendues ;
  • La mobilisation du foncier dans le cadre de partenariats Etat-Collectivités locales : il faut rester prudent sur cette mesure. Un récent référé de la Cour des comptes sur les dispositifs de décote en faveur du foncier public est très sevère (coûteux, inefficace) ;
  • Renforcer la mobilité dans le parc social : renforcer l’examen des ressources (le surloyer est déjà renforcé et l’expulsion prévue à terme dès le dépassement des plafonds et non au-delà de 50% du plafond). Le droit au maintien dans les lieux sera réexaminé tous les 6 ans (déclaration de Julien Denormandie au JDD). Mais y aura-t-il des mesures de sanctions type cessation du bail ? Si la mesure ne doit prévoir que le réexamen, cette règle est en principe déjà la norme dans le monde des bailleurs sociaux…
  • L’évaluation de l’encadrement des loyers : actuellement le gouvernement ne veut pas revenir sur la mesure et a même déclaré vouloir faire appel de la décision du tribunal administratif invalidant l’encadrement des loyers à Paris (après Lille) ;
  • L’engagement du zéro norme supplémentaire est un engagement dans la durée : pourtant on voit déjà que les pressions sont forte avec le ministre de la transition écologique souhaitant moduler les taxes foncières ou les droits de mutation en fonction du DPE ;
  • L’encadrement des recours : mesure difficile car ceux-ci, bien que très handicapants s’appuient sur le millefeuille législatif pour introduire des actions en justice dont l’examen peut prendre un temps indéterminé…
  • L’objectif de parvenir à 40.000 ventes annuelles dans le parc social aux locataires ou autres bailleurs, est un objectif ambitieux étant donné toutes les contraintes qui reposent sur ces ventes et en premier lieu le respect de la loi SRU, loi sur laquelle le président s’est engagé à ne pas revenir !

Lire la synthèse de l'avant projet de loi Logement présenté à la concertation au Sénat le 12 décembre dernier.

Propositions

L'ensemble ne paraît donc pas encore de nature à transformer la politique du logement. Il nous semblerait utile de compléter ces mesures par les points suivants dans le domaine du logement social :

  • Supprimer en 2019 le prélèvement de 0,45% payé par les entreprises (ex-1% logement) et laisser le patrimoine existant à Action logement. Ce dernier conserverait le retour de prêts et la gestion des droits de réservation locative acquis dans les HLM et les proposerait aux entreprises comme aujourd’hui ;
  • Pour faciliter la recomposition du parc de logements sociaux français, supprimer l’exonération de l’impôt sur les sociétés pour les organismes de logement social, évaluée à un milliard d’euros par an. Cette réforme pourra être complétée par un rapprochement du statut des organismes HLM et des bailleurs privés et un assouplissement des règles de rémunération du capital, afin d’attirer de nouveaux investisseurs. Cette mesure permettra de revenir sur la réduction de loyers de solidarité. Quant aux APL, elles devront être refondues dans le cadre l'allocation sociale unique.
  • Revoir la loi SRU, dont l'application en zones tendues, contribue à l'augmentation des prix, et dont le niveau dans les quartiers sensibles, a atteint ses limites. Au minimum fixer le seuil de 25% au niveau de l'EPCI. Supprimer cette loi dans les territores détendus (majorité du territoire).