Formation professionnelle : les propositions du rapport Larcher
Gérard Larcher a remis au Président de la République un rapport intitulé : « La formation professionnelle, clé pour l'emploi et la compétitivité ». Ce rapport s'inscrit dans le prolongement de la réforme de 2009 sur la formation professionnelle qui a créé le Droit Individuel à la Formation (DIF), le Fonds Paritaire de Sécurisation du Parcours Professionnel et simplifié le « plan de formation » pour les entreprises. L'enjeu est de taille, puisqu'il s'agit d'allouer d'une manière plus efficace les 31,3 milliards d'euros (en 2009) qui financent chaque année la formation professionnelle ; environ 1,6% du PIB.
Le rapport, en note de bas de page, donne le détail de ces 31,1 milliards, mais sans réelle précision : le total des dépenses est différent de celui du corps de texte, et 20% des sources de financement ne sont pas expliquées.
| La formation des actifs salariés | 13,20 |
| Crédits finançant l'apprentissage, les contrats de professionnalisation et les accompagnements des jeunes | 7,90 |
| La formation des agents publics | 6,02 |
| La formation des demandeurs d'emploi | 3,83 |
| L'effort des ménages | 1,10 |
| Total | 32,05 |
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| Entreprise | 41 |
| Fonction publique au titre d'employeur | 19 |
| Collectivités publiques | 16 |
| Ménages | 4 |
| Non expliqué par le rapport | 20 |
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D'après un rapport de 2011 sur les plans régionaux de développement des formations (PRDF) publié par le CNFPTLV [1], la majeure partie des fonds consacrés à la formation professionnelle serait attribuée à la formation initiale (lycée professionnel, apprentissage) à hauteur de 13,5 milliards. Selon les sources, il semble donc que la qualité des données soit très variable. Il s'agit pourtant d'une priorité que de connaître l'ampleur des flux financiers impliqués. Le rapport Larcher n'y attache malheureusement pas l'importance nécessaire.
En 2009, les régions ont dépensé « 4,9 milliards d'euros à la formation professionnelle (formation continue, apprentissage, accueil, information, orientation) dont 1,9 milliard d'euros pour la formation professionnelle continue proprement dite. 86% de ces dépenses, soit environ 1,6 milliard d'euros sont consacrés à la formation des demandeurs d'emploi » (p.31). Mais concernant ces dépenses, le rapport indique qu'il « est difficile d'établir un bilan emploi/ressource des transferts opérés par l'Etat en direction des Régions pour mesurer leur effort net dans ces domaines » (p.31). Il se prononce donc pour une meilleure coordination des acteurs (États, Régions, partenaires sociaux et Pôle emploi) et la déconcentration des fonds du FPSPP, cela à travers la création de Fonds régionaux de sécurisation des transitions professionnelles. Ces fonds auraient pour mission d'une part de mobiliser les moyens techniques et financiers, et d'autre part de financer les projets territoriaux ponctuels. Le rapport n'insiste cependant pas sur la nécessité de transparence et de contrôle que doivent adopter ces fonds.
Le rapport note par ailleurs l'effet contre-productif des contributions légales à la formation professionnelle sur les TPE/PME. En effet, elles s'assimilent « à une taxe plus qu'à une incitation à investir dans la formation, et peu d'entre elles [TPE, PME] sont en mesures de planifier leurs besoins » (p.14). Résultat : « Les contributions sur le plan de formation des petites entreprises servent principalement à la formation des salariés des grandes ». La proposition n°1 du rapport est donc la suppression de la contribution légale et des contributions conventionnelles sur le « plan formation » pour les entreprises de 10 salariés et plus, tout en maintenant la contribution au Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels. L'investissement en formation des entreprises est donc laissé à leur entière autonomie.
La taxe d'apprentissage n'est pas oubliée par le rapport. Cette taxe est collectée par 141 OCTA (organisme collecteur de la taxe d'apprentissage), mais seulement dix d'entre eux « gèrent […] la moitié de la collecte totale représentant près de 1,8 milliard d'euros en 2010 alors que l'autre moitié est collectée par 131 organismes ». Il en résulte des frais de gestion aléatoires pouvant aller de 10 à 2.655 euros par dossier. Au total un rapport du CNFPTLV de 2010, estimait ces frais de gestion des OCTA pour les opérations de collecte et de répartition à près de 12 millions d'euros, prélevés sur la taxe d'apprentissage. De plus, la concurrence à laquelle se livrent les collecteurs, les pousse à financer « via la taxe d'apprentissage des opérations promotionnelles inadaptées à la collecte d'une taxe » (p.36). Le rapport propose donc que la collecte ne soit plus faite que par des organismes ayant reçu un agrément ministériel, avant d'être, à terme, transférée aux OPCA à condition que soit réalisée une étude sur l'impact d'un tel transfert. Il propose ensuite une augmentation de la part de la taxe d'apprentissage attribuée effectivement à l'apprentissage au titre du quota et du hors-quota.
En annexe, le rapport revient sur les difficultés causées par le paritarisme de gestion quant à la formation professionnelle ayant rendu impossible la plupart des réformes entreprises ces dernières années. En effet, le paritarisme est financé en partie par les fonds de la formation professionnelle à travers le FONGEFOR et des « préciputs OPCA ». Sans l'évoquer explicitement et sans formaliser du même coup de propositions sur cette question, le rapport rappelle le malaise et l'absence de transparence qui entourent le paritarisme français ; qui n'est pas étranger à la problématique plus globale du financement du dialogue social. Le rapport ne l'énonce pas clairement, mais signale qu'une réforme d'ampleur de la formation professionnelle ne pourra pas être entreprise si elle n'inclut pas – ou ne suit pas – une révision du financement des syndicats, à laquelle invitait le rapport Perruchot sur le financement des syndicats.
Concernant les salariés, pour ceux qui ont déjà un emploi, le rapport note le faible niveau d'utilisation du Congé individuel de formation (CIF) du fait notamment du manque de financement, et du recours au Droit individuel à la formation (DIF) utilisé sur des durées trop courtes pour conduire à des formations qualifiantes. Le rapport propose donc de les fusionner dans un droit personnel à la formation. Cette mesure de simplification établirait un droit mobilisable à l'initiative du salarié, pendant un contrat en relation avec l'employeur, ou pendant une période de chômage en relation avec Pôle emploi. Le rapport propose aussi la création d'un compte individuel de formation géré par FONGECIF, en complément des dispositifs financiers déjà en place. Alimenté par les DIF non-utilisés et capitalisés, par les congés RTT, l'épargne salariale, et certains crédits d'impôt, ce compte pourrait être aussi complété par Pôle emploi, la région ou FONGECIF, en cas d'insuffisance des droits.
Concernant les chômeurs, la formation professionnelle leur est plus difficile d'accès qu'aux salariés, constate le rapport, même s'ils bénéficient en moyenne d'une durée plus longue de formation. Mais l'une des principales difficultés, à côté de celle du coût relatif de la formation, est celle de la complexité des démarches administratives et de l'information (p.13). « 43% [des chômeurs en formation] déclarent qu'ils se sont orientés eux-mêmes ! ». Il en résulte des délais d'attente très longs entre les premières démarches et le début de la formation : « Pour 50% d'entre eux le délai dépasse 6 mois ». Seuls 601.000 chômeurs étaient en formation en 2010 (selon la DARES).
Pour les demandeurs d'emploi, le rapport suggère donc la création de plates-formes territoriales multifonctionnelles d'orientation qui permettraient de regrouper dans un seul lieu : services d'orientation, de bilans de compétences, de validation des acquis de l'expérience (VAE), de formations aux compétences-clés.
Il propose aussi la création de pôles de formations qualifiantes. Aujourd'hui les formations suivies par les chômeurs sont trop courtes pour acquérir une qualification impactant la capacité à répondre à de nouvelles offres d'emploi. Ces pôles devront offrir des formations modulables, et plus souples que le système scolaire classique pour s'adapter à toutes les situations, en garantissant un service d'hébergement et de restauration de manière à assurer la mobilité des chômeurs.
Comme pour les jeunes sans diplôme, le rapport propose un « Contrat Formation Emploi » liant le demandeur d'emploi et Pôle emploi. A l'issue de celui-ci le demandeur d'emploi est tenu d'accepter de candidater aux emplois disponibles, sans quoi ses droits ne seront pas renouvelés ; si sa candidature n'est pas retenue par les entreprises, ses droits seront rechargés.
Les propositions structurelles sont nombreuses et vont dans le bon sens : celui d'une simplification. « La multiplication des instances qui toutes certes peuvent trouver leur justification, s'avère « chronophage » et souvent redondante » (p.34).
Premières visées : les instances dites de concertations et d'études :
- Au niveau national : le rapport propose la fusion du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV), du Conseil d'orientation pour l'emploi (COE), du Centre d'étude et de recherche sur les qualifications (CEREQ) et du Centre d'études de l'emploi (CEE), dans un comité national de l'emploi et de la formation professionnelle.
- Au niveau régional : il propose la fusion du Comité régional de l'emploi (CRE) dans le Comité de Coordination Régional de l'Emploi et de la Formation Professionnelle (CCREFP). Le mille-feuille est donc en voie de résorption.
Le même travail de simplification et de clarification au niveau des dispositifs cette fois, est proposé à travers la fusion du CIF et du DIF. De même, la proposition d'organiser des structures centralisées (comme les Citées des métiers) même si elle apparaît encore perfectible, est un bon moyen de centraliser l'information et les ressources, améliorant ainsi la lisibilité et la visibilité.
Enfin, les dernières mesures proposées par le rapport concernent la transparence et l'évaluation des dispositifs de formation professionnelle. Est proposée la création d'un observatoire des coûts de formation ; il serait rattaché au Comité national de l'emploi et de la formation professionnelle. Le principe d'évaluation que le rapport introduit est, en effet, indispensable.
[1] Conseil National pour la Formation Professionnelle Tout au Long de la Vie.
