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Emploi et politiques sociales

De profundis l’offre raisonnable d’emploi

C’était une réforme promise par le candidat Macron. Celle-là échouera. Il faut dire qu’elle était difficile à réaliser, on ne se faisait pas beaucoup d’illusion. Mais le Conseil d’Etat, dans l’avis qu’il a donné le 28 avril dernier sur le projet de loi « liberté de choisir son avenir professionnel », lui a donné le coup de grâce.

Analyse historique

Une analyse historique un peu précise est nécessaire pour suivre les avatars de la notion d’ORE.

1.La loi actuelle est codifiée depuis 2008 sous les articles 5411-6 et suivants du Code du travail. Ils prévoient que, conjointement avec Pôle emploi, le chômeur établit un « projet personnalisé d’accès à l’emploi », lequel « précise, en tenant compte de la formation du demandeur d'emploi, de ses qualifications, de ses connaissances et compétences acquises au cours de ses expériences professionnelles, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation du marché du travail local, la nature et les caractéristiques de l'emploi ou des emplois recherchés, la zone géographique privilégiée et le niveau de salaire attendu. »

Sont « constitutifs » de l’ORE les trois critères que sont « La nature et les caractéristiques de l'emploi ou des emplois recherchés, la zone géographique privilégiée et le salaire attendu. » L’article 6412-1 indique qu’est radiée de la liste des demandeurs d’emploi la personne qui, « sans motif légitime, refuse à deux reprises une offre raisonnable d'emploi mentionnée à l'article 5411-6-2 ». 

Cet article est complété par l’article 5411-6-3 selon lequel « lorsque le demandeur d'emploi est inscrit sur la liste des demandeurs d'emploi depuis plus de trois mois, est considérée comme raisonnable l'offre d'un emploi compatible avec ses qualifications et compétences professionnelles et rémunéré à au moins 95 % du salaire antérieurement perçu. Ce taux est porté à 85 % après six mois d'inscription. Après un an d'inscription, est considérée comme raisonnable l'offre d'un emploi compatible avec les qualifications et les compétences professionnelles du demandeur d'emploi et rémunéré au moins à hauteur du revenu de remplacement prévu à l'article L. 5421-1. 

Lorsque le demandeur d'emploi est inscrit sur la liste des demandeurs d'emploi depuis plus de six mois, est considérée comme raisonnable une offre d'emploi entraînant, à l'aller comme au retour, un temps de trajet en transport en commun, entre le domicile et le lieu de travail, d'une durée maximale d'une heure ou une distance à parcourir d'au plus trente kilomètres ». 

2. Le gouvernement, constatant l’inefficacité de l’ORE, dont les sanctions sont très peu appliquées, a voulu réformer l’institution, et propose des modifications dans son projet de loi « liberté de choisir son avenir professionnel » qui sera prochainement soumis au Parlement. Toutefois, le projet actuellement proposé n’est pas celui d’origine, mais celui modifié après avis du Conseil d’Etat. L’idée générale[1] est de « supprime[r] les paliers d’évolution s’appliquant aux paramètres de l’offre raisonnable d’emploi s’agissant des critères d’appréciation des trois éléments constitutifs de l’offre raisonnable d’emploi (nature et caractéristique de l’emploi recherché, zone géographique privilégiée et niveau de salaire attendu). Ces paliers d’évolution temporelle sont dans les faits peu applicables car trop complexes et contraignants. La définition et l’évolution de l’offre raisonnable d’emploi reposeront ainsi sur les échanges et la relation de confiance entre le demandeur d’emploi et son conseiller référent, les critères retenus conjointement dans le projet personnalisé d’accès à l’emploi constituant les critères de l’offre raisonnable d’emploi. » En conséquence, le projet gouvernemental supprime les dispositions de l’article 5411-6-3 citées ci-dessus.

3. Le Conseil d’Etat note dans son avis (rendu public le 28 avril) que, comme on vient de l’indiquer, le projet de loi abroge les dispositions qui prévoyaient un élargissement systématique du périmètre des offres raisonnables d’emploi en fonction de la durée de la recherche d’emploi écoulée depuis l’inscription.

Mais il formule une critique importante : « Le refus de deux offres raisonnables d’emploi constituant un motif de radiation de la liste des demandeurs d’emploi, susceptible d’entraîner une suppression du revenu de remplacement, le moindre encadrement de leur définition par le législateur ne doit conduire à méconnaître ni le principe d’égalité, ni le principe de légalité des délits, applicable aux sanctions administratives (Conseil constitutionnel, décision n° 2006-535 du 30 juin 2006, considérants 34 à 38). Le projet du Gouvernement permet d’imposer à des demandeurs d’emploi présentant les mêmes caractéristiques des obligations très différentes en ce qui concerne la définition de l’offre raisonnable d’emploi, par exemple en autorisant un demandeur d’emploi à refuser des offres ne correspondant pas à son niveau de qualification, alors qu’un autre demandeur d’emploi n’aurait pas la même possibilité. Ce projet ne présente donc pas des garanties suffisantes contre le risque d’arbitraire et méconnaît les principes d’égalité et de légalité des délits et des peines. En conséquence, le Conseil d’État le complète pour prévoir que le demandeur d’emploi ne peut être contraint d’accepter un emploi qui ne soit pas compatible avec ses qualifications et ses compétences professionnelles. »

4. En conséquence de cette critique, l’article 5411-6-4 est devenu le suivant : Les dispositions de la présente section et du 2° de l'article L. 5412-1 ne peuvent obliger un demandeur d'emploi à accepter : « 1° Un niveau de salaire inférieur au salaire normalement pratiqué dans la région et pour la profession concernée, sans préjudice des autres dispositions légales et des stipulations conventionnelles en vigueur, notamment celles relatives au salaire minimum de croissance ;  2° Un emploi à temps partiel, lorsque le projet personnalisé d'accès à l'emploi prévoit que le ou les emplois recherchés sont à temps complet ;  3° Un emploi qui ne soit pas compatible avec ses qualifications et ses compétences professionnelles. »

Conséquence de la modification introduite par le Conseil d’Etat

La définition d’ORE est devenue plus souple dans la mesure où les trois paliers légaux, fonctions de la durée de recherche d’emploi, n’existent plus. Mais, quel que soit son projet personnalisé,  on ne pourra pas sanctionner un chômeur qui refuserait un emploi, soit parce que le salaire proposé n’est pas conforme au « salaire normalement proposé », soit parce qu’on lui offre un salaire à temps partiel, soit parce que l’emploi n’est pas compatible avec les « qualifications et compétences professionnelles de l’intéressé ».

En premier lieu, sur le motif légal sur lequel repose l’avis du Conseil d’Etat, selon lequel le texte du gouvernement porte atteinte aux principes d’égalité et de légalité des délits (ce dernier applicable aux sanctions administratives), on s’interroge sur la pertinence de ces principes, s’agissant de leur application à des cas par définition différents, et que comme on va le voir la troisième condition ne va pas permettre de respecter.

En second lieu, sur les conditions, la condition de temps complet est admissible. En revanche, les deux autres sont de nature à exclure, encore plus que par le passé, toute possibilité de sanction.

La première condition, relative au salaire, va conduire à une application encore plus restrictive que dans la loi actuelle, puisque la diminution à 95% puis 85% des prétentions n’existera plus et que le demandeur d’emploi pourra toujours exiger que le salaire proposé soit conforme à la norme.

Quant à la troisième condition, maintenue expressément par le Conseil d’Etat, la compatibilité avec les « qualifications et compétences » est une notion qui a des significations extrêmement différentes suivant le niveau du demandeur d’emploi. Il est évident que les demandeurs non ou peu qualifiés – ou peu compétents – ont de grandes difficultés pour invoquer cette condition, qui met au contraire à l’abri les demandeurs de haut niveau professionnel. D’où une rupture d’égalité.

C’est d’autre part une condition dont le respect est assez difficile à apprécier, mais qui peut conduire dans beaucoup de cas à écarter toute obligation de reprise d’emploi, sauf encore une fois  pour les personnes sans qualification aucune.

C’est enfin une condition étrange, dans la mesure où l'on ne cesse d’inciter à la mobilité, aussi bien géographique que professionnelle. A une époque où l'on insiste sur la formation professionnelle, dont l’objet est précisément de modifier qualifications et compétences, on peut se poser la question de l’opportunité d’une telle condition !

Comparaison internationale

La notion d’"emploi convenable" existe à peine en Allemagne, Suède au Royaume-Uni et au Danemark, le chômeur étant tenu après une période brève d’accepter presque n’importe quel emploi. La situation est intermédiaire en Belgique et aux Pays-Bas. En Italie, il n’y a aucun contrôle des chômeurs, mais l’allocation est très faible.

La France conjugue l’allocation de fortes indemnités et l’inefficacité des contrôles lorsqu’ils existent.

En résumé, la réforme attendue sur le contrôle des chômeurs va se solder par un échec.

L’offre raisonnable d’emploi et sa sanction de radiation temporaire quasiment jamais appliquée

Pour définir l’offre « raisonnable d’emploi», sont notamment mentionnés la nature et les caractéristiques de l’emploi recherché, la zone géographique privilégiée, le salaire attendu.

Un refus justifiable varie suivant la durée d’inscription du chômeur sur la liste de demandeurs d’emploi. Lorsque celui-ci est inscrit depuis plus de 3 mois, l’offre est qualifiée de raisonnable si elle est compatible avec ses qualifications et ses compétences professionnelles et rémunérée  à au moins 95% du salaire antérieurement perçu. Ce taux est à hauteur de 85% après 6 mois et correspond au niveau du salaire de réserve après plus d’un an de recherche.

Concernant la zone géographique, est considérée comme raisonnable une offre d’emploi entrainant un temps de trajet d’une heure ou une distance de 30 km.

Cette notion confuse ne favorise pas l’efficacité des démarches et du contrôle.

Si le refus de la part du demandeur d’emploi n’est pas justifié, la législation prévoit des sanctions.

La sanction établie par la loi du 1er août 2008, relativement au refus de deux offres d’emploi, s’élève à 15 jours de radiation accompagnée d’une suspension – et non suppression – des indemnités. La sanction est échelonnée. En cas de manquements répétés, elle  peut être portée à une durée de 1 à 6 mois.

La sanction est légère puisque le chômeur peut se réinscrire après une courte durée de 15 jours, et donc peu incitative et, en réalité, quasiment jamais appliquée.

[1] Pour ce qui concerne la définition de l’ORE, d’autres modifications intervenant par ailleurs : essentiellement institution à titre expérimental d’un carnet de bord, compétence retirée au préfet et donnée à Pôle emploi pour décider des sanctions, suppression de la sanction de réduction de l’allocation. Ces autres modifications n’ont pas fait l’objet de remarques de la part du Conseil d’Etat.