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Budget et fiscalité

Un livre important : le négationnisme économique

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 15 septembre 2016 à 20:00
• Mis à jour le 19 septembre 2016 à 14:16

Les acquis de la science économique qui devraient faire consensus dans le débat public

Les auteurs n’y vont pas par quatre chemins et ponctuent leur démonstration par de nombreux exemples, issus des résultats de la recherche expérimentale en science économique depuis cinquante ans. Petit florilège : 

• Faut-il changer de quartier pour réussir à l’école ?, la question de la ségrégation scolaire et celle des ghettos éducatifs est ainsi posée. Doit-on aider les familles à changer de quartier afin de permettre à leurs enfants de mieux se former et de mieux réussir dans la vie ? Cahuc et Zylberberg, montrent que dans deux études publiées en 2013 et 2016[1], relatives au programme lancé entre 1994 et 1998 intitulé Moving to Opportunity[2], le fait de permettre à des familles pauvres de fréquenter des écoles mieux cotées, pouvait faire une vraie différence dans l’éducation et la réussite post-scolaire des enfants, mais à condition que ce déménagement ait lieu « avant 13 ans ». Dans le cas contraire les résultats sont même inférieurs à ceux acquis dans leurs anciennes écoles, en les comparant à ceux des enfants de même niveau scolaire n’ayant pas quitté leur quartier d’origine.
• Le salaire minimum rétroagit-il favorablement sur l’emploi ? A cette question particulièrement disputée dans le débat public, nos deux chercheurs répondent : « les hausses du salaire minimum aux Etats-Unis ne semblent pas avoir entraîné une diminution des embauches ». Mais ces résultats sont-ils valables ailleurs ? Tout dépend nous disent-ils, du rapport entre le salaire et la productivité, en clair sur la répartition du montant de la « marge » entre ce que coûte et ce que rapporte l’employé à son entreprise. On voit alors immédiatement les effets « positifs » puis « négatifs » de l’augmentation continue des salaires. « Tant que la marge demeure positive, [l’employeur] n’a aucune raison de se séparer de son personnel (…) », il peut même au début il y avoir un effet positif sur la recherche d’emploi, sur des segments autrement délaissés. « Hélas, cette opération ne peut être réitérée indéfiniment. Toute nouvelle hausse du salaire minimum attire de nouveaux travailleurs, mais réduit la marge bénéficiaire sur ceux qui sont déjà employés. […] Le salaire minimum redevient l’ennemi de l’emploi ». Tout dépend donc du niveau et du contexte. Ainsi avec l’augmentation incessante des charges sur les emplois peu qualifiés : entre France et Etats-Unis en 2012, le coût moyen du travail au salaire minimum était de 8 dollars aux USA contre 14 dollars en France ; no comment.
• Y-a-t-il un seuil maximal au taux des prélèvements obligatoires ? Là encore, nos deux universitaires essaient d’y voir plus clair sur un débat embrouillé par les arguments péremptoires de tous bords. Que révèle la littérature économique la plus scientifique sur cette matière ? Leur démarche se déploie en quatre temps :
  • Premier temps, l’impôt décourage-t-il l’activité ? Une mise en évidence scientifique a été réalisée à la suite de la mise en place de l’imposition à la source en Islande en 1988. L’année 1987 n’a pas été fiscalisée, en ce sens que ces revenus n’ont pas été taxés sur le revenu. Il s’agit d’une « année blanche[3] ». Or que constate-t-on ? Que l’activité économique a été renforcée, puisque le nombre de semaines travaillées à crû de 6,7% par rapport à la moyenne des années 1986 et 1988[4]. « On ne peut pas dire ou faire comme si la pression fiscale n’avait pas d’effet sur l’activité. Moins d’impôt sur les revenus incite à travailler plus. »
  • Deuxième temps, quel est l’impact sur la croissance d’une augmentation du poids du système fiscal ? Le problème posé au chercheur est celui du volume global des prélèvements obligatoires, et l’extrême diversité des périmètres publics, des systèmes sociaux et des marchés du travail. L'ensemble de ces différences opposent a priori un obstacle dirimant pour évaluer les effets de la pression fiscale totale sur les contribuables. Cependant, cette approche a été tentée aux Etats-Unis, par une analyse des modifications du système fiscal hors mesures conjoncturelles entre 1945 et 2007[5], ce qui a permis de ne garder que les mesures « discrétionnaires ». Les résultats sont significatifs à moyen terme. Ainsi, si « une hausse de la pression fiscale « exogène » n’a pratiquement aucun effet à horizon de deux trimestres (…) en revanche, elle a des effets très importants à moyen terme : une hausse de la fiscalité équivalente à 1% du PIB se traduit au cours des trois années qui suivent par une baisse de 3% du PIB ». Des résultats voisins ont été modélisés pour le Royaume-Uni (2,5% à 3 ans). Une application à la France donne des résultats particulièrement cruels. Entre 2010 et 2014 les P.O ont été relevés de près de 60 milliards d’euros sur les particuliers et les entreprises. Résultat, une croissance obérée « de 2,25 points de PIB cumulés dans les trois années suivant leur vote ».
  • Troisième temps : vérifie-t-on l’existence d’une "fuite devant l’impôt" ? Cet effet a été mesuré s’agissant des profils les plus mobiles (jeunes, à fort potentiel), par l’intermédiaire des footballeurs. Dans l’UE, il s’agit des conséquences de l’arrêt de la CJCE Bosman du 15 décembre 1995. Désormais les clubs de football des différents pays-membres ne peuvent plus mettre d’entrave à la libre circulation des joueurs. Que constate-t-on économiquement ? Une baisse de 10% du taux d’imposition sur les très hauts revenus aboutit pour le pays qui la consent à une augmentation de 2% du nombre de joueurs étrangers évoluant dans son propre championnat. Appliqué à la fiscalité des hauts potentiels étrangers, le cas du régime « impatrié » danois montre là encore les effets positifs de la méthode. Avec un taux marginal ramené pour 3 ans de 55% à 30%, la part des étrangers entrant dans les 0,5% de revenus les plus forts, double presque (de 3,5 points, passant de 4 à 7,5%).
  • Quatrième temps : la sensibilité des revenus face à l’impôt : le curseur est propre empiriquement à chaque pays. Ainsi au Danemark la sensibilité fiscale est « quatre à cinq fois plus faible qu’aux Etats-Unis ». En réalité les auteurs montrent que cet écart est d’abord dû à la faiblesse des professions indépendantes dans le premier pays par rapport au second (moins de 5%). Au Danemark, l’écrasante majorité des travailleurs sont salariés. Comme le révèle une étude récente : « un contrôle fiscal drastique sur 20.000 ménages danois sélectionnés aléatoirement révèle qu’il n’y a pratiquement aucune évasion fiscale lorsque les revenus sont déclarés par un tiers (l’employeur par exemple) – (pas plus de 1%)[6] », mais les revenus auto-déclarés montrent au contraire une forte évasion (42% des revenus ne sont pas déclarés). L’extension du prélèvement à la source couplé avec une faible proportion de professions indépendantes, permet d'abaisser la sensibilité fiscale des contribuables, grâce au renforcement de l’efficience du contrôle et la baisse du nombre de fraudes liée aux tiers déclarants.
• Que penser des recettes de relance keynésiennes ? Cahuc et Zylberberg montrent que les recettes keynésiennes ne constituent en aucune façon un remède universel. Elles peuvent paraître justifiées lors des crises graves, lorsque les états en ont les moyens. En revanche, « l’accroissement des dépenses publiques n’est pas une panacée en toutes circonstances. Il faut en particulier que le tissu économique soit réactif pour que le succès soit au rendez-vous. » Dans le cas contraire, « dysfonctionnement des marchés financiers (…) du travail (…) une mauvaise gestion publique, (…) clientélisme politique (sans parler de la corruption) (…) sont autant d’obstacles à la réussite des politiques de relance keynésienne. » En outre ces politiques nécessitent un réglage fin, donc des actions ciblées (infrastructures, transferts sociaux, etc.). Or ce n’est bien souvent pas le cas. « Les études disponibles plaident plutôt pour une grande précaution dans [leur] application ». En effet, passer exclusivement par le biais des dépenses publiques renvoie toujours à plus tard les réformes dites « structurelles » (réforme du marché du travail, etc.). Pour expliquer ce tropisme dépensier très en vogue chez les économistes « hétérodoxes », les auteurs évoquent le fait que « les remèdes keynésiens semblent indolores et universels. Les prescripteurs nous disent qu’il n’y a rien à changer dans le fonctionnement de notre économie ». Le problème c’est que la thérapie douce ne suffit pas toujours et que la chirurgie lourde peut être plus efficace que cette dernière et permettre à une économie malade de remonter plus rapidement la pente. Ces éléments devraient être plus présents dans le débat public.

Qui sont les négationnistes

Ces constats étant faits, les auteurs partent en guerre contre les négationnistes. Ces individus dont le discours inonde le débat public avec des raisonnements et des conclusions qui ne tiennent aucun compte des acquis de la science économique contemporaine. Les auteurs renvoient dos à dos plusieurs types d’experts qui ne déroulent pas en tant que tels des raisonnements économiques mais qui émettent de simples opinions et qui se dérobent généralement à la procédure scientifique de la « revue par les pairs » qui consiste dans la publication d’articles dans des revues à comité de lecture[7] :

• Il y a tout d’abord les économistes hétérodoxes, qui refusent la démarche positiviste de la science économique contemporaine et ses procédures de validation. « Ils préfèrent rester fidèles à la conception sartrienne de l’intellectuel engagé et (forcément) anticapitaliste ». Ils se positionnent d’ailleurs volontiers en opposition aux supposées « exigences des marchés financiers ». En effet,  « tous ces intellectuels qui dénoncent la science économique, semblent ignorer que l’évaluation des coûts sociaux des politiques, y compris en termes de souffrance, de maladie, délinquance, etc., est une de ses branches les plus importantes. » Et que comme toute science, l’Economie est avant tout une discipline « enracinée dans les faits ».
• Il y a ensuite le militantisme patronal. Il s’agit d’après les auteurs, de préserver des rentes historiques de l’intensification de la concurrence. Or ces prises de positions dans le débat public aboutissent à faire une victime qui est au premier chef le consommateur. Cahuc et Zylberberg citent ainsi en exemple, les cas de Jean-Louis Beffa président de Saint-Gobain, qui « se trouve souvent à la pointe de la guérilla contre la politique de la concurrence soi-disant imposée par Bruxelles. » Son alter-égo en Allemagne est Gerhard Cromme ancien dirigeant de ThyssenKrupp. Chacun fut à la tête d’entreprises rentrées dans l’histoire des sanctions européennes pour leurs atteintes graves à la concurrence (condamnation de Saint-Gobain en 2008 et ThyssenKrupp en 2007 à des amendes records). Or ces deux patrons ont été pourtant sollicités par François Hollande et Angela Merkel afin de livrer un rapport proposant des pistes pour redynamiser la compétitivité en Europe. « Sans surprise, il préconisait d’accroître les aides publiques en faveur de l’industrie et de faire « évoluer » la politique de la concurrence pour favoriser l’émergence de grandes entreprises industrielles européennes. » Ces acteurs sont d’ailleurs les premiers sollicités lorsqu’il s’agit pour l’Etat de développer sa politique industrielle. « L’Etat fait-il mieux que le supposé darwinisme du marché ? Rien n’est moins sûr… »  surtout lorsque l’Etat passe de la théorie à la pratique. Un exemple patent : le moteur de recherche Quaero soutenu à bout de bras par l’AII (l’agence pour l’innovation industrielle). Un échec à 90 millions d’euros. D’une façon générale, les études d’impact sur les effets réels des aides publiques à l’industrie répondant à de véritables protocoles de recherche sont quasi-inexistantes. Il en va évidemment de même de l’efficacité des 71 pôles de compétitivité répartis sur tout le territoire national. Leur évaluation a été confiée non à des économistes « rompus à ces techniques » mais à des cabinets de conseils, forcément en état latent de conflit d’intérêts[8]. Sans surprise l’ensemble des évaluations réalisées concluaient à la pérennité de ces pôles. La réalité des études fouillées menées sur le terrain : « les mouvements de concentration territoriale des entreprises se réalisent « spontanément », sans que l’intervention de la puissance publique soit vraiment nécessaire ». En définitive, « la politique des pôles de compétitivité n’a donc au mieux qu’un effet très marginal sur la composition du tissu industriel français. »

Les questions qui restent en débat

En revanche, nous avons plus de mal à suivre Cahuc et Zylberberg lorsqu’ils proposent d’inclure dans les négationnistes, des interventions qui s’inscrivent dans un débat économique qui reste ouvert. Sur la question des baisses de charge au voisinage du SMIC afin de relancer l’emploi, nos auteurs ont raison de mettre en évidence le fait que si l’effet « volume » est recherché par les pouvoirs publics c’est à ce niveau que le curseur doit être posé. Il nous semble cependant un peu péremptoire d’en profiter pour affirmer qu’en conséquence le positionnement du CICE est mal calibré dans la mesure où son dispositif devait couvrir initialement de 1 à 3,5 SMIC mais ne s’étendra finalement que jusqu’à 2,5 SMIC. Cahuc et Zylberberg sont des spécialistes reconnus de ces questions, et il y a tout lieu de les suivre lorsqu’ils pronostiquent que la reconstitution des marges des entreprises via se dispositif pourrait avoir pour effet à ces niveaux de salaires, particulièrement dans l’industrie, de pousser contre toute attente à une hausse des salaires : « baisser les charges sur les hauts salaires des emplois qualifiés, dont les taux de chômage sont faibles, se traduit essentiellement par un accroissement de leurs salaires. » Ils mettent également en exergue que le projet de viser en priorité l’industrie ne sera pas atteint dans la mesure où dans ce secteur un grand nombre d’employés sont précisément rémunérés entre ces bornes (2,5 et 3,5 SMIC), ils seront donc exclus du dispositif. Fermer le ban… pas tout à fait car à vouloir verrouiller le discours sur les allègements de charges, nos universitaires veulent du même coup clore le débat, faute d’études expérimentales nouvelles et contradictoires. Or précisément le débat public est nécessaire dans des limites contrôlées et d’autres experts sur ces questions précises ont un avis sensiblement différent. Par exemple, celui d’Eli Cohen, directeur de recherche au CNRS et à Sciences-Po, que l’on ne peut pas qualifier d’économiste hétérodoxe. Que dit-il ? Dans un article récent[9], il critique l’arbitrage fait par les pouvoirs publics en direction des bas salaires.  Audit de France Stratégie en main, il relève que « France Stratégie feint de découvrir que le CICE a essentiellement servi à améliorer la situation financière des entreprises de service les moins innovantes, les moins exportatrices et dont la force de travail est essentiellement composée de salariés payés au voisinage du SMIC comme la Poste ou Auchan » et d’enfoncer le clou : les secteurs bénéficiaires sont avant tout l’hôtellerie et la restauration, les activités de services administratifs et la construction. Il est en cohérence avec Pierre Cahuc et André Zylberberg sur le constat, en notant le faible impact du CICE sur les entreprises innovantes et exportatrices, cependant, il n’est pas du tout d’accord sur les effets sur les marges et l’emploi : « Reste une objection décisive à l’ensemble CICE-Pacte de Responsabilité : lorsque les entreprises retrouvent des degrés de liberté, elles augmentent les salaires au lieu d’investir ou de baisser leurs prix ! Pour les tenants de la baisse des charges au voisinage du SMIC c’est une confirmation de plus des vertus de la baisse de charges pour la création d’emplois et à l’inverse de l’ineffectivité des baisses de charge pour peser sur la spécialisation. L’argument ne manque pas de surprendre car précisément tout l’objet du rapport Gallois était de montrer que la désindustrialisation venait de loin, que la montée en gamme prendrait du temps et qu’à l’inverse la seule dévaluation fiscale n’aurait pas d’effet sur la spécialisation. Là aussi on s’étonne de découvrir à l’arrivée ce qu’on a injecté au départ : les pénuries de compétences, l’abandon de pans entiers de l’industrie, le temps et les développements nécessaires pour ré-atteindre la frontière technologique ne peuvent être abolis en 18 mois. »

Conclusion

En clair, la science économique ne doit pas être prise en otage par la tyrannie des opinions dans la mesure où la recherche économique contemporaine est désormais expérimentale et validée par des protocoles scientifiques analogues à ceux de la recherche dans les sciences dures physiques ou du vivant. Cependant dès qu’elle se met à porter un jugement ou à émettre un conseil visant à la décision politique et à son évaluation ex-post, elle quitte cette scientificité d’analyse initiale et ne peut éviter de retomber dans l’arène des débats d’experts. La question du CICE est un exemple intéressant car à la vérité il s’agit ni plus ni moins de démontrer l’impossibilité pratique de sortir de la règle de cohérence de Tinbergen[10]. Celle-ci pose que pour toute politique économique ayant des objectifs fixés, le nombre d'instruments est égal au nombre d'objectifs visés. Dans ces conditions soit la priorité absolue du CICE est l’emploi à tout prix et dans ce cas les allègements de charges doivent se focaliser sur les bas salaires, soit au contraire le but est l’amélioration de la compétitivité à moyen terme et en particulier la compétitivité hors coût et prévoir des allègements de charge sur une plus grande amplitude salariale. Dans ce cadre la montée en puissance doit s’effectuer au profit des secteurs innovants et exportateurs, ce qui n’a pas été le cas dans la calibration du CICE. Tout dépend en définitive de la question de la temporalité : veut-on plus d’emploi très rapidement, ou veut-on des emplois de meilleure qualité dans un processus de réindustrialisation et de rupture technologique assumé ? Veut-on en outre limiter au maximum les effets de seuils qui à l'extinction des allègements de charge, reconstituent des barrières importantes à l'ambauche ? Ce n’est bien évidemment pas aux économistes de choisir. 

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[1] J. Ludwig, G. Duncan et alii, « Long-Term Neighborhood Effects on Low-Income Families: Evidence from Moving to Opportunity”, American Economic Review, Papers & Proceedings, 103(3), 2013, p.226-231, et R. Chetty, N. Hendren et L. Katz, “The effects of Exposure to Better Neighborhoods on Children: New Evidence from the Moving to Opportunity Experiment”, American Economic Review, 106(4), 2016, p.855-902.

[2] Permettant le tirage au sort de personnes prises dans des quartiers défavorisés afin de leur donner via des bons (vouchers) permettant de financer une partie de leur loyer, l’opportunité de rejoindre des écoles de secteurs plus cossus.

[3] Une année blanche expérimentale, mais qui a subi cependant l’impôt… sur les revenus de 1986, tandis qu’en 1988 l’imposition contemporaine des revenus débutait.

[4] M. Bianchi, B. Gudmundsson et G. Zoega, « Iceland’s Natural Experiment in Supply-Side Economics », American Economic Review, 91(5), 2001, p. 1564-1579.

[5] C. Romer, D. Romer, « The macroeconomic effects of Tax Changes: Estimates Based on a New Measure of Fiscal Shocks », American Economic Review, 100, 2010, p.763-801.

[6] H. Kleven, E. Schultz, « Estimating Taxable Income Responses Using Danish Tax Reforms », American Economic Journal: Economic Policy, 6(4), 2014, p.271-301.

[7] Les auteurs ne sont cependant pas dupes des risques inhérents aux publications scientifiques et donnent à ce titre de nombreux exemples : manipulation des résultats, panels insuffisants, voire piratage d’Etat, afin de promouvoir ses propres chercheurs…

[8] En effet, comme le relèvent les auteurs, ces cabinets étaient forcément en porte-à-faux dans la mesure où toutes les composantes des pôles étaient pour ces cabinets des clients potentiels.

[9] http://www.telos-eu.com/fr/politique-economique/cice-la-revolution-de-loffre-naura-pas-lieu.html

[10] Consulter par exemple, http://www.economie2000.fr/tinbergen.php  

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