Transformation du crédit d’impôt des services à la personne en aide directe : la fausse bonne idée
« Nous allons étudier la possibilité de transformer le crédit d’impôt sur les services à la personne en aide directe pour les ménages. » vient de proposer le ministre de l’Economie et des Finances, Bruno Le Maire, à l’occasion de ses vœux aux acteurs économiques, le 29 janvier 2019.
Une façon de tester l’opinion et de préparer les esprits à un changement radical de philosophie s’agissant du financement de la politique de soutien aux services à la personne[1]. En réalité il s’agit d’un changement de paradigme complet issu du passage au prélèvement à la source (PAS). Nous avons eu l’occasion de faire état des atermoiements et des incertitudes entourant l’articulation des dispositifs fiscaux existant en matière d’aides à la personne avec la mise en place du PAS[2]. En bref deux incertitudes existaient :
- D’une part s’agissant du crédit d’impôt lui-même, avec les questions relatives à l’acompte pour les personnes déjà entrées dans le dispositif et celles qui en sortaient (8,8 millions de personnes[3]). Cette partie a été solutionnée progressivement avec la mise en place d’un acompte de 60% dès le 1er janvier (sur la base des dépenses engagées en n-2) en lieu et place des 30% initialement envisagés. Le solde actualisé intervenant en août (puisque la déclaration des revenus n-1 est intervenue en avril) ;
- D’autre part, la question du prélèvement à la source et de l’employeur tiers collecteur a été reportée au 1er janvier 2020, le temps que les dispositifs PAJEMPLOI et CESU proposent un dispositif intégré « tout en un » courant 2019[4] (dont le développement informatique a pris plus de temps que prévu).
Le problème c’est qu’il existe un risque d’incompréhension de la part du contribuable employeur. Devant l’apparent choc de complexité du dispositif et du passage au PAS, et dans l’attente de solutions « intégrées » qui devront par ailleurs être acceptées contractuellement par l’employé, Bercy craint que le recours au crédit d’impôt prévu, malgré les acomptes promis, soit moins utilisé que prévu, déstabilisant la filière.
Ça c’est pour le story telling. En vérité pour Bercy les préoccupations sont plus lourdes :
- De facto, alors que le prélèvement est à la source, le crédit d’impôt n’est pas véritablement contemporain malgré l’acompte. Il ne s’impute donc pas automatiquement sur le taux mensuel pratiqué. Des questions « techniques » mais aussi budgétaires expliquent que ce dispositif n’ait pas été retenu lors du passage au PAS au 1er janvier 2019 ;
- Le crédit d’impôt est par ailleurs plus difficile à piloter budgétairement qu’une subvention directe. Celle-ci peut varier de façon importante en fonction du taux de « non-recours », ensuite il est difficile de la « réserver » à un public ciblé. Et c’est sans doute là que réside le véritable agenda caché de Bercy.
Et c’est là que le constat du renforcement de l’acompte de 30 à 60% annoncé durant l’été 2018 pour 2019, prend tout son sens. Transformer le crédit d’impôt en aide directe rend certes, le dispositif plus simple et plus lisible, ce qui sécurise les 1,3 million de salariés en France qui travaillent dans ce secteur, mais surtout, amorce une logique de « cantonnement » d’une niche dont le montant est aujourd’hui à 4,76 milliards d’euros[5]. En augmentation de 35,84% depuis 2017. Auparavant en effet, le coût budgétaire du dispositif était cantonné autour des 3,5 milliards d’euros.
Cette extension de coût sensible budgétairement à compter du 1er janvier 2018 (puisqu’elle concernait les dépenses au 1er janvier 2017), résultait de l’ouverture du dispositif à l’ensemble des personnes concernées même non imposables (impôt négatif[6], en particulier s’agissant des retraités modestes[7]).
Niches emplois à domiciles Mds | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
199 sexdecies 1 à 3 et 5 | 1 485 | 1 550 | 1 540 | 1 490 | 1 444 |
|
|
199 sexdecies 1 à 4 | 2 035 | 1 990 | 1 986 | 2017 | 2 060 | 4 665 | 4 760 |
Total | 3 520 | 3 540 | 3 526 | 3 507 | 3 504 | 4 665 | 4 760 |
Sources : DGFiP, PLF 2019 et précédents.
Le risque existe cependant que cette transformation de crédit d’impôt (plafonné à 12.000 euros) en aide directe[8] soit désormais le prélude à une mise progressive sous conditions de ressources du dispositif. Des indices militent en ce sens au moins de façon indirecte[9]. Or, comme le relevait le journal Le Parisien récemment[10], la DARES relevait en 2010[11] (alors même que l’universalisation du crédit d’impôt n’avait pas encore eu lieu), 62% des ménages ayant recours au dispositif gagnaient moins de 1.500 euros/mois, tandis que seulement 2% d’entre eux parvenaient à saturation du plafond (soit 50% de 12.000 euros[12] = 6.000).
Prenons de la hauteur. Le dispositif de l’article 199 sexdecies du CGI a été créé par l’article 17 de la loi de finances rectificative pour 1991. Il s’agissait alors de faire sortir les emplois à la personne de l’économie « informelle » qui existait jusque-là. Or le constat est désormais fait que parallèlement au travail non déclaré, existent désormais au sein même des emplois déclarés des heures supplémentaires négociées de gré à gré sans déclaration (économie grise). Une récente étude de l’observatoire OuiCare[13], met bien en avant ce phénomène souvent sous-estimé, et parle d’explosion du travail au gris : entre 2008 et 2018, celui-ci serait passé de 3% à 31% pour les gardes d’enfant, de 1% à 22% pour les tâches ménagères et de 13% à 35% pour les services à domicile.
L’idée première du gouvernement est donc de faire baisser rapidement ces chiffres en rendant leur coût d’opportunité prohibitif pour l’employeur. Le recours à une aide directe dont les modalités ne sont pas encore connues (annuelle, mensualisée, etc.) pourrait aider à faire baisser ces chiffres en améliorant l’effet trésorerie pour les particuliers concernés, la simplicité du dispositif et la traçabilité des sommes versées (sans entrer dans un mécanisme de tiers-payant (affacturage) comme proposé par le MEDEF[14]). Le risque est cependant bien réel que le crédit d’impôt (qui doit respecter le principe d’égalité des contribuables devant l’impôt) transformé en subvention a vocation initiale universelle, perde cette qualité à raison du coût du dispositif et de l’effondrement de son non recours et soit progressivement placée sous condition de ressource. Un bien mauvais coup en définitive porté à ce secteur fragile et pourtant fortement employeur dans l’avenir.
[1] Voir notamment deux études permettant de faire le point sur la question : Trésor-Eco n°175 de août 2016, ainsi que DARES, Analyses n°38, août 2018.
[2] Note du 4 juillet 2018, Fondation iFRAP, http://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/le-prelevement-la-source-et-les-aides-la-personne-le-grand-bazar
[3] https://www.gouvernement.fr/service-a-la-personne-le-gouvernement-reflechit-a-une-aide-directe-plutot-qu-a-un-credit-d-impot
[4] https://www.economie.gouv.fr/prelevement-a-la-source/collecteur-particulier-employeur
[5] Voir Voies et Moyens tome 2, PLF 2019, p.78 article 199 sexdecies 1 à 4. Niche fiscale n°110246 (Pour 2017 et auparavant, il fallait lui additionner la disposition n°110214 (p.74). https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2019/pap/pdf/VMT2-2019.pdf
[6] https://www.entreprises.gouv.fr/services-a-la-personne/fiscalite-avantages-fiscaux-et-sociaux-des-services-a-la-personne
[7] http://www.leparisien.fr/economie/impots-sauvons-la-niche-fiscale-des-services-a-la-personne-13-01-2019-7987488.php#xtor=AD-32280599
[8] https://www.banquedesterritoires.fr/services-la-personne-bercy-ouvre-la-porte-la-transformation-du-credit-dimpot-en-aide-directe
[9] On se reportera à l’ouvrage récent de Nathalie MOREL et de Clément CARBONNIER, Le retour des domestiques, Editions du Seuil 2018.
[10] Voir la tribune publiée dans Le Parisien, note n°7.
[11] https://travail-emploi.gouv.fr/IMG/pdf/2012-060.pdf
[12] +1.500/enfant à charge dans la limite de 20.000 euros.
[13] https://ouicare.com/wp-content/uploads/BAROMETRE_Oui-care-TRAVAIL_NOIR.pdf
[14] https://www.banquedesterritoires.fr/lidee-dun-tiers-payant-dans-les-services-domicile-fait-son-chemin
