Trajectoires budgétaires : France, Royaume-Uni, Allemagne
La France, le Royaume-Uni et l’Allemagne se sont engagés dans une stratégie de rééquilibrage des comptes publics. Les trois premières économies de l’UE ont rendu publiques leurs prévisions de réduction des déficits et de la dette sur la période 2015-2020.
Membres de l’Union européenne (UE), les trois pays sont contraints de respecter les « critères de convergence », établis par le Traité de Maastricht (1992), puis complétés par la procédure de sanction prévue par le Pacte de stabilité et de croissance (1997). Le déficit public ne doit pas dépasser 3% du PIB et la dette brute doit rester inférieure à 60% du PIB. Or, la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne présentent trois stratégies bien distinctes. Analyse en trois tableaux.
Tableau 1 : Stratégies de réduction des déficits
Adopté en 2011, le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), dit « pacte budgétaire », fixe à 0,5% la limite maximale du déficit structurel[1]. L’Allemagne et la France ont ratifié le Pacte de stabilité, à la différence du Royaume Uni, État non-signataire.
Les trois pays se sont engagés à réduire leurs déficits publics sur la période 2015-2020. Or, l’effort de rigueur budgétaire prévu est à intensité variable. L’Allemagne fait figure d’exemple : le pays a d’ores et déjà atteint l’équilibre structurel (une première depuis 1969) et prévoit de s’y maintenir sur la période 2015-2020. Pour sa part, le Royaume-Uni a entrepris de redresser ses comptes publics à un rythme particulièrement soutenu. Avec pour point de départ, un déficit de 5,1% en 2014, le Gouvernement Cameron entend passer sous la limite européenne des 3% dès 2016 et réaliser un excédent budgétaire à partir de 2019-2020. La France s’est fixé pour objectif de revenir sous les 3% de déficit effectif en 2017, sans prendre d’engagement de retour à l’équilibre sur le moyen terme[2].
PREVISIONS DE DÉFICIT EFFECTIF EN FRANCE, AU ROYAUME-UNI ET EN ALLEMAGNE
Sources : Economic and Financial outlook, OBR, juillet 2015 (Royaume-Uni) ; Rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques, juin 2015 (France) ; Ministère fédéral des Finances (Allemagne) / NP : non précisé / * prévisions
Entré en vigueur en 2013, le TSCG prévoit l’obligation pour les États signataires d’inscrire dans le dispositif juridique national (de préférence dans la Constitution) la règle d’or budgétaire. Or, si le principe de la discipline budgétaire fait consensus parmi les trois premières économies de l’UE, son interprétation varie dans chacun des trois pays.
L’Allemagne a ouvert la voie en introduisant dans la Loi fondamentale la règle selon laquelle « les recettes et les dépenses doivent s'équilibrer » (Art 115). Le dispositif a été renforcé en 2009, dans le cadre de la loi « Schuldenbremse » (« frein à l’endettement »), votée par la droite (CDU/CSU) et par la gauche (SPD). Aujourd’hui, la rigueur budgétaire est incarnée par le ministre des Finances Wolfgang Schäuble (CDU) qui s’est fixé comme objectif de long terme l’équilibre structurel : le « zéro pile » (ou « zéro noir », selon la traduction littérale de l’expression allemande « schwarze Null ») [3]. Si le Royaume-Uni n’est pas un État signataire du TSCG, le pays s’est cependant engagé, par la voix du ministre des Finances britannique, George Osborne, à introduire dans la loi le principe de l’interdiction du déficit public en période de « normal economic times ». À noter que l’Allemagne et le Royaume-Uni se fixent pour objectif de dépasser la contrainte européenne de 0,5% de déficit structurel, en poursuivant deux stratégies de long terme distinctes : l’équilibre structurel (le « schwarze Null ») du côté allemand ; l’excédent budgétaire du côté britannique.
Le gouvernement français, pour sa part, a inscrit dans la loi organique de programmation pluriannuelle des finances publiques de décembre 2012, le principe de la limitation du déficit structurel à 0,5% du PIB. Un Haut conseil des finances publiques a été créé, qui doit veiller au respect de cet objectif. Or, force est de constater que le problème de l’application de cette nouvelle disposition législative, reste entier. En refusant de se lier à tout engagement de retour à l’équilibre à moyen terme, l’actuel gouvernement engage de facto la crédibilité de la France vis-à-vis de ses partenaires européens.
Tableau 2 : Politiques de dépensespublique
Toute stratégie de réduction des déficits dissimule un choix de politique de la dépense publique. La France, l’Allemagne et le Royaume-Uni présentent trois stratégies bien distinctes en la matière. Simple constat : la France dépasse de plus de 13 points de pourcentage ses deux voisins avec un ratio dépenses/PIB de 57,2% en 2014. Selon Eurostat, seule la Finlande (58,7% du PIB) dispute à la France la position de champion européen de la dépense publique. Le gouvernement Valls prévoit un plan de 50 milliards d’euros d’économies sur trois ans (2015-2017), dont 21 milliards en 2015. Or, force est de constater un manque patent de transparence. À ce jour, seulement 50% du programme d’économies a été documenté auprès de la Commission européenne[4].
Si l’Allemagne et le Royaume-Uni partent d’un même point (environ 44% de dépense publique par rapport au PIB en 2014), le Cabinet Cameron se fixe pour objectif de réduire fortement la dépense publique sur le moyen terme, alors que le gouvernement d’Angela Merkel entend conduire une hausse simultanée des dépenses et des recettes de l’État.
Source : Eurostat (et Data Les Echos)
Le Chancelier de l’Échiquier prévoit en effet de réaliser £37 milliards (52 milliards d’euros) d’économies supplémentaires entre 2015 et 2020, au rythme de 12 milliards de livres (16,6 milliards d’euros) par an. Les dépenses de pensions de retraite, les budgets de l’éducation, de la santé (NHS) et de la défense ont toutefois été sanctuarisés. Le gouvernement britannique a d’ores et déjà réduit le ratio dépenses/PIB de 5,3% entre 2011 et 2014[5]. Loin de diminuer, le ratio a légèrement augmenté en France sur la même période[6].
Alors que les deux pays sont comparables en termes de population et de PIB, le volume de la dépense publique est bien plus élevé en France qu’au Royaume-Uni : 1.226,4 milliards d’euros contre 987,5 milliards d’euros en 2014 selon Eurostat. Or, le différentiel s’est considérablement creusé entre 2007 et 2014, en passant de 87,8 milliards d’euros en 2007 à 238,9 milliards d’euros en 2014. La principale explication réside dans le choix de politique budgétaire effectué par les deux pays en réponse à la crise. Alors que la France a privilégié une stratégie de relance économique via la dépense publique, le gouvernement britannique a préféré diminuer les prélèvements obligatoires. Le Premier ministre David Cameron a notamment décidé de faire progressivement passer l’impôt sur les sociétés de 28% en 2010 à 18% en 2020[7].
Source : Eurostat
Pour sa part, le ministre Schäuble entend concilier l’impératif de préserver l’équilibre budgétaire à une hausse maîtrisée de la dépense publique. Le gouvernement fédéral prévoit en effet une augmentation de 301,6 milliards d’euros à 333,1 milliards d’euros, entre 2015 et 2020, tout en s’engageant à respecter le principe selon lequel les dépenses augmenteront d’un montant strictement égal aux surcroîts de recettes.
À noter que la divergence de stratégie entre l’Allemagne et le Royaume-Uni s’explique par la poursuite d’un objectif bien différent. Si la politique libérale des Conservateurs vise à réduire à moyen terme les dépenses sociales du gouvernement central, l’orientation choisie par le gouvernement fédéral est le fruit du compromis passé entre les deux partenaires de coalition : les Chrétiens-Démocrates (CDU-CSU) et les Sociaux-Démocrates (SPD). La hausse de la dépense publique outre-Rhin s’explique en effet par la priorité donnée à l’investissement public en vue de favoriser la croissance de demain. À la suite des 5 milliards d’euros de « dépenses d’avenir » engagés en 2013, le gouvernement fédéral a en effet décidé de consacrer 10 milliards d’euros supplémentaires à l’investissement, entre 2016 et 2018.
Tableau 3 : Trajectoires de réduction de la dette
La réduction de la dette publique est l’objectif de long terme commun aux trois pays. L’enjeu : passer sous la limite de 60% de PIB de dette brute, fixée par le Traité de Maastricht.[8] À cette contrainte en volume s’ajoute la provision dite « règle du 1/20ème ». L’article 126 du TFEU prévoit, en effet, l’obligation de réduire le ratio dette publique-PIB à un rythme suffisant, soit une réduction annuelle d’un vingtième du volume de la dette supérieure à 60% du PIB (en moyenne sur trois ans)[9].
Force est de constater qu’ici encore, la France fait figure d’exception. Seule la trajectoire d’évolution du ratio français dette-PIB dessine une courbe ascendante. Aujourd’hui, le niveau de la dette publique s’établit à 97,2% (prévision pour 2015). Pour sa part, le ministre George Osborne prévoit d’atteindre 86,6% du PIB en 2016, avec pour objectif de passer sous les 80% en 2019-2020. La stratégie britannique est particulièrement ambitieuse, en ce qu’elle vise à réduire le déficit structurel et la dette publique simultanément[10].
Source : Eurostat ; Commission européenne
Les Allemands affichent, enfin, une trajectoire de désendettement particulièrement rapide. Après avoir supprimé le déficit public, M. Schäuble a promis un « équilibre budgétaire sans nouvelles dettes »[11] sur l’ensemble de la période 2015-2019. Avec pour objectif de retrouver un niveau de dette inférieur à la limite de 60% en 2020, le gouvernement fédéral a fixé un rythme de réduction de la dette outre-Rhin dépassant la règle du 1/20ème prévue par le Traité de Maastricht. Alors qu’en 2010, la France et la République fédérale affichaient des ratios de dette similaires (respectivement, 81,7% et 80,5% du PIB), les deux premières économies européennes ont largement divergé par la suite : la France frôle le seuil symbolique des 100% de dette par rapport au PIB (98% prévus en 2016[12]), quand l’Allemagne, elle, vit dans la perspective d’un retour sous les 60% du PIB dès 2020, les fruits de sa politique de discipline budgétaire.
Conclusion
Déficit structurel, dépense publique, dette brute… La France fait figure d’exception sur les trois tableaux. L’Allemagne et le Royaume-Uni ont réussi à concilier l’effort de redressement budgétaire à une stratégie de croissance fondée sur l’investissement et la compétitivité. Résultat : une croissance de 1,8% outre-Rhin et de 2,4% outre-Manche, contre seulement 1% en France, selon les prévisions pour 2015. À présent, l’enjeu pour le pays est bien de voir dans l’objectif de rééquilibrage budgétaire un puissant vecteur de croissance potentielle.
Prévisions de croissance pour la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne
| 2014 | 2015 | 2016 |
|---|---|---|---|
Royaume-Uni | 3% | 2,4%* | 2,3%* |
Allemagne | 1,6% | 1,8%* | 1,8%* |
France | 1,6% | 1%* | 1,5%* |
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Sur le même sujet, voir « Quelques éléments sur le futur budget 2016 » ; « Allemagne : La stratégie du ‘schwarze Null’ » ; « UK : équilibrer les comptes pour une économie plus compétitive »
[1] Article 3. Pour plus d’information sur le TSCG, voir le dossier spécial de la Fondation Robert Schumann. À noter que le TSCG prévoit une procédure de déficit excessif, en cas de dépassement de la limite des 3% de PIB.
[2] Le gouvernement Ayrault s’était engagé à réduire le déficit public sous les 3% du PIB à la fin de l’année 2013, dans le cadre du projet de loi de finances 2013, adopté en lecture définitive par l’Assemblée nationale, le 20 décembre 2012. Repoussé une première fois en 2015, l’objectif du gouvernement a été une nouvelle fois reporté jusqu’en 2017, cette année.
[3] À noter que la loi de 2009 prévoit la possibilité pour le gouvernement fédéral de réaliser un déficit structurel dans la limite de 0,35% du PIB à partir de 2016. Il est donc important de dissocier la contrainte légale (0,35%) de l’objectif politique : le strict équilibre (le « schwarze Null »). Par ailleurs, la règle d’or budgétaire peut être suspendue temporairement en cas de circonstances exceptionnelles.
[4] Pour une analyse approfondie du débat d’orientation des finances publiques 2016, voir l’article « Quelques éléments sur le futur budget 2016 »
[5] Toutefois, l’effet croissance doit être pris en compte : en raison d’un rythme de croissance du PIB relativement soutenu (1,75% en moyenne, entre 2011 et 2014), le Royaume-Uni a vu son ratio dépenses/PIB diminuer, alors même que la dépense publique a augmenté en volume (+16,7%, entre 2011 et 2014, selon les données Eurostat).
[6] À un niveau bien plus élevé, le ratio dépense publique/PIB français est passé de 56,8% à 57,2%, entre 2009 et 2014 (Eurostat).
[7] M. George Osborne a annoncé le 8 juillet 2015 une diminution de l’impôt sur les sociétés de 20% en 2015 à 19% en 2017 et jusqu’à 18% en 2020. Cette mesure s’inscrit dans le cadre du Summer Budget 2015, présenté par le ministre des Finances de David Cameron.
[8] Au sens de Maastricht, la dette brute intègre les actifs financiers détenus par les administrations publiques. Elle est dite « consolidée ». Pour des développements substantiels, voir la fiche INSEE.
[9] À noter que la procédure de déficit excessif peut être engagée contre tout État membre ne respectant pas la limite des 60% du PIB et/ou ne réduisant pas le volume de sa dette à un rythme suffisant. La procédure de déficit excessif peut donc sanctionner un État en raison de son déficit et/ou de sa dette publique.
[10] La réduction du déficit structurel est en général considérée comme prioritaire, en ce qu’elle permet, in fine, de réaliser un excédant primaire favorisant le désendettement. Or, la réduction du volume de la dette peut également passer par un effet croissance et un effet prix (via l’inflation).
[11] Voir le Communiqué de presse relatif au Projet de budget 2016 et plan financier jusqu’en 2019
