Sauver le quotient familial
La cause semble entendue… le 21 mars 2018 la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale a annulé sa réunion du mercredi matin consacrée à l’examen du rapport des députés Gilles LURTON (LR) et Guillaume CHICHE (LREM) relatif à la politique familiale. En cause, un désaccord irréconciliable entre les deux co-rapporteurs : le premier voulant insister sur le renforcement du caractère universel de la politique familiale, le second désirant s’attaquer au quotient familial jugé coûteux (12,02 milliards d’euros pour 7,8 millions de foyers), dont la suppression permettrait ainsi de créer une nouvelle allocation mensuelle de 24 milliards d’euros en fusionnant le produit ainsi récupéré avec le montant des allocations existantes. La position est intrigante car elle rentre en conflit flagrant avec les propositions de campagne du candidat Emmanuel MACRON qui en avril 2017 proposait d'augmenter le quotient familial et dans les colonnes du journal La Croix n'ésitait pas à affirmer "C’est un élément de justice d’accompagner les familles. Et raboter à la fois les allocations et le quotient a été un problème". La Fondation iFRAP estime que le candidat d'alors avait tout à fait raison et nous proposons d'ailleurs de remonter le quotient familial à 3.000 euros par demi-part, afin d'égaliser le coût d'un enfant en unité de consommation sur l'ensemble de la distribution des revenus. Donc un vrai retour au principe d'universalité. Nous estimons alors son coût à 2,17 milliards d'euros, à gager par des économies de même montant.
Comme souvent, derrière le « bruit » né du fourmillement des mesures gouvernementales et parlementaires, certaines mesures incrémentales font sens. Une ligne « rouge » pour son co-rapporteur et pour le groupe « Les républicains » à l’Assemblée nationale… qui y voient bien évidemment une attaque de plus en direction du principe d’universalité s’agissant de la politique familiale. En réalité à y regarder de plus près les effets indirects de la mesure seraient beaucoup plus vastes, car la mise en place du prélèvement à la source (PAS) conjointement à la suppression du quotient familial permettrait d’effectuer un pas de plus vers l’individualisation de l’impôt. Il ne manquerait plus que d’ériger un personnalisme de bon aloi pour obtenir la suppression du quotient conjugal et déboucher sur un IR individualisé. Prélude évidemment à une fusion espérée IR/CSG qui jusqu’à présent a été rendue impossible constitutionnellement à la suite de la censure de « l’amendement AYRAULT » dans sa décision du 22 décembre 2015.
La question quotient familial pour le Conseil constitutionnel
S’agissant du quotient familial tout d’abord deux décisions récentes du Conseil constitutionnel sont venus préciser la doctrine des sages de la rue de Montpensier : la décision n°2012-662 DC du 29 décembre 2012 justifiant l’abaissement du plafond limitant le quotient familial, et la décision n°2014-706 DC du 18 décembre 2014 justifiant la mise sous condition de ressource des allocations familiales auparavant universelles[1].
Dans la première décision, le Conseil constitutionnel reconnaît que selon la DDHC de 1789 incluse dans le Préambule de la Constitution, les charges de familles doivent être prises en compte pour apprécier « les facultés contributives » des contribuables. Cependant le Conseil constitutionnel reconnaît que l’article 13 de la DDHC « n’impose pas que la prise en compte des charges de familles » pour apprécier cette capacité contributive « ne puisse résulter que d’un mécanisme du quotient familial ». En clair cette appréciation des charges familiales peut être prise en compte par l’Etat par tout autre moyen, dont les allocations familiales (ce que propose le co-rapporteur LREM), mais aussi sous la forme de crédits d’impôts[2]. On comprend d’ailleurs pourquoi dans la volonté du rapporteur LREM une option s’agissant de la création d’une nouvelle allocation était sa fiscalisation au premier euro – afin d’en tenir compte dans les capacités contributives.
Dans la décision du 18 décembre 2014 le Conseil constitutionnel autorise à ce que la législation « prévoie que le bénéfice des allocations familiales varie en fonction des ressources […] (sans que les dispositions réglementaires concernées ne puissent) toutefois remettre en cause les exigences du Préambule de 1946 compte tenu des autres formes d’aides aux familles ; » Il faut donc comprendre que la mise sous condition de ressource des allocations familiales n’est possible que parce qu’il existe également « d’autres formes d’aides aux familles » dont relèvent par exemple le quotient familial.
La boucle semble donc bouclée… le plafonnement du quotient familial intervient parce qu’il existe d’autres moyens d’aider les familles (2012) tandis qu’en 2014 on supprime les allocations familiales pour 535.000 familles (sous condition de ressources) sous réserve qu’il existe d’autres formes d’aides aux familles c’est-à-dire le quotient familial. On assiste alors à la mise en place d’un véritable lit de Procuste constitutionnel : on peut faire varier sa taille et couper ce qui dépasse alternativement via les allocations puis via le quotient et réciproquement, mais pas simultanément. Dans ces conditions la suppression du Quotient familial et sa fusion dans une allocation sociale rénovée aurait pu permettre de dépasser la logique pour porter une atteinte définitive à l’universalité en supprimant la réserve du Conseil constitutionnel concernant les autres formes d’aides aux familles.
Le quotient familial un peu d’histoire… Rappelons pour mémoire que c’est la loi de finances pour 1945 qui a créé le quotient familial. Que dès 1947 la CGT s’insurge contre le mécanisme mis en place par le général de Gaulle et propose de le remplacer par des réductions d’impôt forfaitaires par enfant à charge. Le premier plafonnement est créé par le gouvernement de Pierre Maurois en 1981, puis abaissé sous le gouvernement de Lionel Jospin (1998) et fixé à 2.336 euros par demi-part. Sous le gouvernement de François Fillon il sera abaissé à 2.000 euros puis sous le gouvernement de Jean-Marc Ayrault à 1.500 euros. |
S’agissant du quotient conjugal
Comme le rappelait Henri Sterdinyak en 2013[3], la décision censurant la taxe à 75% sur l’IR (en fait une surtaxe à 18% du taux marginal), n°2012-662 DC du 29 décembre 2012 avait précisé que sa censure intervenait à cause de l’absence de prise en compte du quotient conjugal dans son mécanisme. La taxe était en effet totalement « individualisée » car « assise sur les revenus de chaque personne physique » alors que l’impôt sur le revenu est jusqu’à présent prélevé « par foyer ». Cette individualisation portait donc atteinte à la « conjugalisation » de l’IR et relevait de facto d’une « méconnaissance de l’égalité devant les charges publiques » en introduisant une rupture d’égalité caractéristique pour deux foyers ayant des revenus globaux identiques mais répartis différemment.
Pour le Conseil constitutionnel jusqu’à présent l’imposition du foyer doit être globale, dépendre du total des revenus du foyer fiscal et non du revenu de chacun de ses membres. La sanctuarisation du quotient conjugal est manifeste mais pour combien de temps ?
Attention à l’individualisation rampante
Libéraux et interventionnistes se rejoignent sur un besoin accru d’individualisation de l’IR et la suppression à terme du quotient conjugal. Les arguments apparaissent à première vue de bon sens et converger :
- L’individualisation permettrait de mieux cerner les capacités contributives réelles de chaque contribuable, et lui octroyer la liberté nécessaire pour, par exemple, pouvoir bénéficier de prestations sociales en tant que de besoin, et ainsi préserver sa liberté individuelle et son indépendance par rapport aux autres membres du « foyer ».
- La notion de « foyer » relèverait d’une vision désuète du couple, qui d’ailleurs semblerait exploser au vu de l’évolution des mœurs et de leur rapide recomposition. Le fisc devrait tenir compte de ces évolutions sociologiques afin d’adapter sa réactivité aux nouveaux modes de comportements.
- Enfin, l’individualisation rendrait le PAS (prélèvement à la source) beaucoup plus aisé à calculer, avec notamment suppression des « taux neutres » liés notamment au besoin de dissimulation des revenus du couple vis-à-vis de l’employeur.
Sauf qu’à la fin leurs avis divergent complètement : pour les libéraux, la suppression du quotient conjugal dernière étape vers l’individualisation permettrait un rapprochement finalement de l’IR et de la CSG allant dans le sens d’une proportionnalisation de l’IR ou dit autrement d’un affaiblissement du caractère progressif de celui-ci. Pour les autres, et surtout depuis la censure de l’amendement Ayrault qui voulait « progressiviser la CSG », il s’agirait au contraire de rendre l’IR fusionné encore plus progressif. A terme par exemple en multipliant les tranches afin de limiter l’imposition du bas de barème tout en en conservant l’assiette (de la CSG bien sûr). Encore faudrait-il que cette CSG considérée comme un impôt par le Conseil constitutionnel n’ait pas vocation uniquement à financer la protection sociale. Et c’est précisément ce que l’on voit aujourd’hui à l’œuvre à l’heure même où dans le sens inverse le champ de l’IR se restreint par touches successives depuis 2012 à l’instigation de la politique initiée par François Hollande.
- La CSG est en passe de ne plus financer exclusivement les dépenses de protection sociale. C’est en tout cas le fruit de la négociation qu’est en train de mener le CFL (voir le relevé de conclusion du 28 février 2018, document joint) avec le gouvernement. Et ce, en substitution de la part de la TFPB départementale qui serait transférée au bloc communal en compensation de la suppression de la TH, avec possibilité de définir un taux additionnel de CSG arbitrable.
- Le rapport BUR/RICHARD s’agissant des AIS (allocations individuelles de solidarité) des départements dans le cadre de sa présentation devant la CNT (conférence nationale des territoires) le 12 mars ne propose pas un fléchage de cette ressource vers ces dernières dont le RSA[4] en particulier. Il s’agirait d’une ressource à affectation générale.
- Enfin les collectivités ont affirmé ne pas souhaiter à ce stade de transfert de fractions d’IR à cause d’une base jugée trop étroite et fortement mitée[5]. Il faut dire que l’IR n’est plus payé aujourd’hui que par 42,3% des contribuables en 2016 contre 45,6% en 2015 et 50% en 2012[6].
Montant des mesures d’allègement de l’IR depuis 2012 Les éléments de modération de l’impôt sur les revenus en direction des plus modestes pour 6,5 milliards d’euros :
Ainsi que 2,8 milliards issus de diverses mesures d’allègement rétroagissant sur l’IR (sans impact sur les foyers les plus modestes), mesures de soutien sectoriel, dont plus-values immobilières et mobilières et renforcement des crédits d’impôt relatifs à la transition énergétique etc. |
La Fondation iFRAP considère que le gouvernement devrait au contraire revenir au plus vite sur les allègements de bas de barème de l'IR consentis depuis 2012, soit une augmentation de la pression fiscale de 6,5 milliards d'euros, quitte à réduire à due proportion des impôts complémentaires assis sur ces mêmes déciles. De la sorte la "solidarisation" du quotient familial serait maximale, les plus bas revenus en touchant au moins partiellement les bénéfices. Par ailleurs, les collectivités territoriales y trouveraient leur compte moyennant une des corrections techniques car à l'heure actuelle celui-ci est d'une grande importance pour toutes sortes de prestations y compris en nature (droits connexes) dispensées par les collectivités territoriales elles-mêmes (tarifs bonifiés en matière de cantines scolaires, activités sportives ou culturelles etc.). C'est d'ailleurs sans doute un impensé de la réforme proposée par le député CHICHE: le quotient familial est aujourd'hui essentiel (même quand les personnes sont exonérées d'IR) car il conditionne la délivrance des APL, des aides sociales, des allocations familiales. Sa suppression par une "super-allocation" unifiée ne permettrait plus à ces organismes payeurs de disposer des éléments nécessaires aux paiements de leurs prestations sans rendre le système plus compliqué qu'à l'heure actuelle. Dans ces conditions "fusion ne serait pas raison"...
Conjurer l'enchaînement funeste de la fusion IR/CSG
Avec un IR dont la base est toujours plus étroite (72,7 milliards d’euros en 2016) et une CSG à l’assiette large et au rapport voisin (97,1 milliards en 2016), il est tentant de vouloir en fusionner les produits et les bases. Une telle unification des assiettes n’est pas pour demain (que faire des niches fiscales, par ailleurs déjà fortement plafonnées pour les ménages[8]). Pour éviter cela certaines étapes ne devront pas être franchies :
- Supprimer le quotient familial au nom d’une refonte de la politique familiale tout en respectant les exigences en la matière du Conseil constitutionnel ;
- Simplifier l’imposition des revenus, ce qui a déjà été fait partiellement par le président Emmanuel Macron via le PFU (prélèvement forfaitaire unique) à 30% pour les revenus de capitaux mobiliers en lieu et place de l’imposition au barème. Dans la foulée procéder à l'assujettissement à ce même PFU des revenus fonciers, aujourd’hui imposés jusqu’à 65,7% (CSG comprise). Cette dernière modalité remplie déboucherait sur une simplification drastique de l’imposition à la source, et en rapprocherait le recouvrement de la CSG avec un système d’imposition des revenus parfaitement dual.
- S’attaquer au quotient conjugal afin de parvenir à une individualisation complète de l’impôt.
- Les deux impositions individualisées, déclarées à la source, progressive uniquement pour les revenus d’activités ou de remplacement pourraient alors se voir fusionnées étant donné que la vocation de la CSG ne serait plus unique (financement des départements).
Voilà le scénario qu’il convient d’éviter. La Fondation iFRAP lui oppose une réflexion à l’envers qui nécessiterait de reprendre les choses par l’autre bout : baisser la fiscalité directe locale à mesure que serait redéployée l’assiette de l’IR pour couvrir 80% des foyers imposables et en faire bénéficier en retour les élus locaux (avec éventuellement un pouvoir de taux additionnel). La démarche aurait au moins la vertu de refaire de l'IR un impôt progressif citoyen, bien distinct de la CSG, proportionnel à vocation uniquement sociale. Pour y parvenir l’imposition au premier euro des allocations sociales et des droits connexes (en constante augmentation[9]), permettrait d’imposer de la même façon les revenus d’activité comme les revenus de remplacement ou issus de la solidarité ainsi que les transferts en nature en bouclant le système sur lui-même. La mise en place progressive d’une ASU (allocation sociale unique) permettrait d’y contribuer. Et le maintien du quotient familial devrait d'ailleurs concourrir à en simplifier le fonctionnement. Finalement, il est tellement plus facile de tomber dans la logique de la « gratuité » et de la niche fiscale au risque de provoquer l’attrition progressive de ses bases et de multiplier les impôts spécifiques affectés[10].
Conclusion
La suppression du quotient familial sous prétexte de déboucher sur une allocation familial unifiée est une fausse bonne idée, car son utilisation est en réalité beaucoup plus large que la politique familiale stricto sensu et irrigue l'ensemble des aides sociales. Par ailleurs, la suppression du quotien aurait inévitablement pour conséquence d'augmenter massivement l'imposition à l'IR des français de près de 12 milliards d'euros et surtout en haut de barème. A la clé, des hausses massives pouvant déboucher sur des hausses allant de 1.527 euros pour 1 enfant jusqu'à 6.198 euros pour trois enfant. Cela n'a rien d'une paille même si l'Etat ensuite accorderait des subventions sous condition de ressource en face... au moins théoriquement. Elle évite en outre de converger un peu plus vers une fusion IR/CSG particulièrement funeste.
[1] Consulter http://www.familleliberte.org/index.php/accueil/acctualites/313-les-subtilites-deroutantes-du-conseil-constitutionnel-2
[2] Voir notamment la synthèse réalisée à ce sujet par le rapport MUET/AYRAULT pour la Fondation Jean Jaurès, https://jean-jaures.org/nos-productions/pour-un-impot-juste-preleve-a-la-source ainsi que https://jean-jaures.org/sites/default/files/prelev-source_0.pdf. S’agissant de l’amendement AYRAULT à la LFI 2016 et sa potentielle inconstitutionnalité, voir notre note sur le sujet, http://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/reforme-ayrault-de-la-csg-inconstitutionnelle
[3] http://archives.lesechos.fr/archives/cercle/2013/01/09/cercle_62606.htm
[4] https://fichiers.acteurspublics.com/redac/pdf/2018/2018-03-13_CNT.pdf
[5] Voir La Gazette des communes 7/02/2018, Emilie Bruno, Réforme de la fiscalité : le scénario du gouvernement se précise, mis à jour le 22/02/2018 en substance « [L’iR] a été exclu par le groupe de travail car il « est de moins en moins important et très mal réparti. »
[6] https://www.latribune.fr/economie/france/qui-paie-l-impot-sur-le-revenu-746211.html
[7] A concurrence d’un plafond de 18.500 euros pour un célibataire, de 37.000 euros pour un couple, majoré de 3.700 euros par demi-part supplémentaire. Voir, Dossier presse PLF 2017, p.136 http://www.economie.gouv.fr/files/files/PDF/plf-2017-dossier-de-presse.pdf
[8] Plafond général à 10.000 euros (ou 18.000 pour les investissements outre-mer et le cinéma).
[9] Voir par exemple le dernier rapport sur la pauvreté consacré à la petite enfance et la proposition de mise en place de déjeuners et d’encarts gratuits pour les familles modestes, voir Le Figaro, Aude Bariéty, Les élèves des zones prioritaires pourraient bénéficier de petits-déjeuners gratuits, 15/03/2018, pour un coût de 10 à 12 millions d’euros, voir le rapport Stratégie de lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes, Délégation interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes, 15 mars 2018.
[10] Les derniers chiffres connus sont ceux du Voies et Moyens tome 1 du PLF 2018 p.140. La fiscalité affectée à des personnes morales autres que l’Etat représente (prévision) pour 2018, 277,4 milliards d’euros, dont 11,6 milliards en direction des opérateurs de l’Etat et autres, et 12,2 milliards de fiscalité sectorielle. Voir https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2018/pap/pdf/VMT1-2018.pdf
