Qui détient la dette française ?
A l'occasion des discussions sur le « projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires », le député socialiste Jean Launay a déposé deux amendements [1] pour connaître enfin la réponse à la question : qui détient la dette publique ? Un premier amendement permet à l'État d'obtenir cette information, un second l'oblige à en faire un rapport et à le communiquer aux parlementaires. Ces amendements ont été rejetés en première lecture à l'Assemblée nationale mais pourraient être redéposés au Sénat, en y ajoutant une obligation de communication du rapport aux citoyens.
La dette : chiffres-clés et évolution
En 2012, notre dette publique (Etat, collectivités locales, administrations) a dépassé 1.800 milliards d'euros, près de 90% du PIB [2]. Fin 2013, la dette de l'État devrait atteindre 1.452 milliards d'euros. L'annexe au PLF 2013 a beau se réjouir que « L'augmentation d'une année à l'autre continuerait toutefois de ralentir, et serait pratiquement divisée par deux par rapport au pic enregistré en 2009 ». Or, à partir d'un certain niveau de dette (90% du PIB), ce sont ceux qui la détiennent qui pèsent sur la politique économique du pays. Connaître l'identité, et surtout la localisation, des détenteurs de la dette publique est donc un impératif à la fois pour la gestion de l'État et pour l'information des citoyens.
La dette de l'État : évolution depuis 2007
Source : annexe budgétaire au PLF 2013
Donner à l'État les moyens de connaître les détenteurs de sa dette
Le député Jean Launay est parti du constat que, si « les banques Spécialistes en Valeurs du Trésor souscrivent 100% des émissions de dette publique, elles en revendent l'écrasante majorité très rapidement. » Et rappelle que l'on ignore actuellement l'identité des détenteurs des obligations publiques – qui perçoivent pourtant 50 milliards d'euros d'intérêts par an.
Entre 2009 à 2011, en pleine crise des dettes publiques en Europe, une soixantaine de députés UMP et Nouveau Centre ont donc demandé au gouvernement : qui détient la dette ? Le gouvernement n'a pas donné suite. Quant à l'Agence France Trésor, elle a répondu en 2009 :
« Les textes actuellement en vigueur (notamment art. L. 228 2 du code de commerce, décret d'application n° 2002 803 du 3 mai 2002 publié au Journal officiel du 5 mai 2002, art. L. 212 4 du code monétaire et financier relatif à la nominativité obligatoire) n'autorisent les conservateurs d'instruments financiers (Euroclear France pour les titres d'État français) à communiquer aux émetteurs la liste de leurs détenteurs finaux qu'aux seuls émetteurs d'actions, de bons de souscription d'actions ou d'instruments de taux donnant immédiatement ou à terme accès au capital. Par conséquent, l'agence France Trésor (AFT) ne peut pas identifier précisément les détenteurs des obligations assimilables du Trésor (OAT), des bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN) et des bons du trésor à taux fixe (BTF). »
Sous l'article 5 du projet de loi, qui crée « l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution » (ACPR) chargée de veiller à l'élaboration et à la mise en œuvre des mesures de prévention et de résolution des crises bancaires, un premier amendement (n°246) [3] déposé par le député Jean Launay vise à étendre aux obligations publiques les règles valables pour les actions. Si cet amendement est adopté, l'État aura alors la capacité d'exiger à tout moment « le nom ou la dénomination, la nationalité, l'année de naissance ou l'année de constitution, l'adresse des détenteurs de titres et la date d'acquisition des titres ». L'État n'aura cependant pas le droit de divulguer ces informations individuelles.
Faire connaître au public les détenteurs de la dette
Pour obliger l'État à divulguer une synthèse de ces informations aux parlementaires, le député Launay a déposé un second amendement (n°245) [4] qui stipule que « L'État procède à une identification des détenteurs des titres financiers émis par l'État au moins une fois par an. Un rapport présentant des résultats agrégés de l'identification est présenté au Parlement au moins une fois par an. » En effet les nombreuses questions des députés, restées sans réponse, montrent que, en l'absence d'un politique active d'open data de la part de l'État, il est prudent de prévoir réglementairement la publication d'un rapport régulier, quasi-automatique, pour permettre un suivi de la question.
Conclusion
Ces deux amendements, permettant d'une part la collecte d'informations sur les détenteurs d'obligations publiques, et d'autre part, leur suivi régulier par les parlementaires, pourraient apporter enfin une réponse à la question « qui détient la dette ? ». Ces amendements ont malheureusement été rejetés en première lecture à l'Assemblée nationale mais pourraient être redéposés au Sénat, en y ajoutant une obligation de communication du rapport aux citoyens ; on disposerait alors d'un rapport annuel sur les détenteurs de la dette publique.
[1] Consultables sur le site de l'Assemblée nationale :http://www.assemblee-nationale.fr/1… et http://www.assemblee-nationale.fr/1…
[3] http://www.assemblee-nationale.fr/1…
[4] http://www.assemblee-nationale.fr/1…
