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Budget et fiscalité

Prélèvement à la source : réformer pour 1,2% des contribuables ?

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 23 février 2017 à 16:06
• Mis à jour le 24 février 2017 à 05:26

On comprend aisément qu’il est tentant pour l’exécutif de réaliser un « story-telling » de la réforme, mais ce que l’on constate en lisant attentivement les documents budgétaires annexés, c’est que ces éléments ne sont pas si décisifs qu’il y paraît. Pire, il semble bien que la réforme n'ait pas spécifiquement retenu comme principal objectif de rendre le nouveau dispositif simple, souple et efficace pour le contribuable, mais qu'elle se soit avant tout bornée à rendre la transition aisément pilotable pour la DGFiP. Devant les nouvelles complexités induites, il est essentiel que les candidats à la future élection présidentielle de mai se positionnent au plus vite afin de faire barrage à la réforme pendant qu’il en est encore temps ; et de lui substituer une réforme progressive et réaliste pour l’administration comme pour les contribuables.

Les vrais bénéficiaires de la réforme : 400.000 personnes au mieux

Le rapport d’évaluation préalable de l’article 38 du PLF 2017[1], met en exergue (p.45), qu’entre 2014 et 2015, sur les 33 millions de foyers fiscaux, 36% (soit 12 millions) ont vu leur revenu diminuer, dont 7,3% (2,4 millions) de plus de 30%. Cependant que 32% des 17 millions de foyers imposables avaient vu leurs revenus diminuer, dont 2,4% de plus de 30% (soit 400.000). Rapportés au nombre de foyers fiscaux totaux (33 millions), ces quelque 400.000 foyers qui sont le cœur de la réforme avec un assujettissement à l’IR et une baisse importante (30% au moins) de leurs revenus, représentent en réalité 1,2% des contribuables.

Si maintenant on veut porter remède aux autres cas listés par le ministre, notamment ceux dont la situation personnelle est modifiée entraînant des conséquences fiscales directes, le prélèvement à la source apporte évidemment en théorie une solution pratique, mais elle n’est pas la seule :

• Ainsi s’agissant de la situation des jeunes mariés, la dégradation de leur situation fiscale l’année de leur union a été mise en place à la suite de l’article 95 de la loi n°2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011[2], dit « dispositif Baroin », qui les empêche de pouvoir souscrire une déclaration rectificative en cours d’année, la situation fiscale du couple (quotient conjugal) à l’opposé de la détermination du quotient familial, étant apprécié de façon fixe entre le 1^er janvier et le 31 décembre de l’année d’imposition[3]. A l’inverse, la situation est aujourd’hui favorable aux divorcés, le délai de référence étant figé.
• S’agissant des enfants nés dans l’année, la situation est prise en compte aujourd’hui de façon tout à fait satisfaisante par l’article 204 du CGI pour les augmentations de charge liées à la naissance, en cours d’année[4], avec possibilité d’imputation (en cas de trop perçu par rapport au nouveau calcul de la charge fiscale par l’administration) sur les mensualités et les acomptes à venir.

Une réforme ni simple, ni efficace 

On aurait dû s’attendre face aux exemples listés plus haut à ce que les propositions formulées par la DGFiP et retenues par le gouvernement apportent souplesse et réactivité aux contribuables par rapport à leur situation actuelle (qui on le rappellera, ouvre déjà droit à des facultés de modulation). Nous en proposons les exemples suivants :

• S’agissant de la prise en compte des naissances : le taux ne sera modulé que de la seule responsabilité du contribuable et selon un mécanisme particulièrement complexe et asymétrique : libre à la hausse, encadré à la baisse, l’estimation du contribuable devant aboutir à une baisse du prélèvement de plus de 200 euros et d’au moins 10%. Par ailleurs la modulation est « non rétrospective », c’est-à-dire qu’elle ne peut donner lieu à restitution du trop perçu par imputation sur les mensualités restant à courir jusqu’au 31 décembre de l’année en cours, alors que les acomptes prélevés sur les revenus non salariaux (pensions alimentaires, revenus fonciers ou des non-salariés), pourraient faire l’objet d’une telle régularisation. Il y aurait donc un traitement différencié entre les sources de revenus.

• S’agissant des primo-salariés : les nouveaux arrivants sur le marché du travail, ne sont aujourd’hui imposables qu’à compter de l’année n+1, laissant à ces contribuables la faculté de pouvoir faire face à leurs premières dépenses. Cette faculté de caisse disparaît avec le prélèvement à la source, par ailleurs on lui applique d’office un taux neutre (généralement défavorable) car il n’y a pas d’antériorité salariale. Enfin, en cas de rupture précoce du contrat de travail, ou d’un taux neutre supérieur au taux effectif finalement imposé, il ne sera remboursé que durant l’année n+1. C’est donc lui qui fait crédit au Trésor.
• S’agissant de contemporanéité et de la simplicité : les deux notions sont très relatives :
  • Contemporanéité : les salariés seront imposés durant les huit premiers mois de l’année sur la base du taux d’imposition des revenus de l’année n-2 ; puis sur les quatre derniers mois sur la base du taux actualisé sur les revenus de l’année n-1. La régularisation intervenant à l’année n+1.
  • Simplicité : le contribuable devra tenir compte d’un nombre de taux différents particulièrement élevé (8) : taux réel d’imposition, taux marginal, taux provisoires liés aux modalités de paiement (voir supra), taux optionnels : taux nul, taux par défaut, taux neutre, taux modifiés (si changement de situation), taux individualisé (pour les couples).

Une réforme coûteuse pour les entreprises devenues tiers collecteurs 

Plusieurs centres de coûts peuvent être additionnés, qu’ils soient engendrés ou exploités par la présente réforme :

Les coûts engagés par les tiers collecteurs et les coûts cachés notamment juridiques pour ces derniers en raison de leur qualité de payeur et de tiers de confiance, ne sont pas correctement évalués dans le cadre des études d’impact fournies. La complexité de la fiche de paie française devrait malheureusement occasionner de nombreuses erreurs que le passage progressif à la DSN (en matière de suivi de la masse salariale par les URSSAF) devrait mettre en évidence.

Par ailleurs, des réformes simultanées sont engagées actuellement, ce qui devrait particulièrement pénaliser les petites entreprises :

• La DSN (déclaration sociale nominative), avec une mise en place théorique au 1^er janvier 2018, est rendue obligatoire (coût : 1,4 milliard d’euros[5]) pour l’ensemble des entités du secteur privé (1,6 million de collecteurs, pour 18 millions de salariés). Selon le rapporteur général du Sénat, les difficultés de bascule concerneraient 38.000 entreprises[6]. Les employeurs publics ne basculeraient qu’à compter du 1^er janvier 2020 (71.639 collecteurs, pour 6,2 millions d’usagers concernés[7]), nécessitant l’introduction d’une mesure supplétive pour boucler le prélèvement à la source : « déclaration 3 en 1 limitée à la retenue à la source » animée par le GIP en charge de la modernisation des déclarations sociales. Mais aussi des mesures spécifiques pour les particuliers employeurs et les petites entreprises et associations ayant recours à des titres simplifiés (CESU, etc.) ;
• La « clarification de la fiche de paie », devrait aboutir à une feuille normalisée simplifiée obligatoire au 1^er janvier 2018, avec dématérialisation par défaut à compter de la même date[8]. La dématérialisation même par défaut sera un choc dans un pays où ce taux est aujourd’hui de 15% contre 95% en Allemagne et 73% en Grande-Bretagne. L’opération qui n’a pas été chiffrée, n’emportera pourtant pas de simplification au sens de « simplification des procédures de paie qui n’entre pas dans le champ de la mission.[9] » Or les bulletins de salaires français sont particulièrement complexes (40 lignes contre 15 en Allemagne et 16 en Grande-Bretagne), donc source d’erreurs importantes qui pourraient se reporter sur le net imposable et corrélativement sur l’imposition reversée. Ce résultat se retrouve dans les chiffres, ainsi un sondage réalisé en novembre 2015, pointait du doigt qu’un tiers des salariés avaient constaté sur l’année écoulée une erreur sur leur fiche de paie[10].

En clair, le gouvernement s’est bien gardé de chiffrer les coûts de conformité pour les entreprises quant à la mise en place du prélèvement à la source. D’après le CPO, ces coûts aux vues des expériences étrangères pourraient s’échelonner entre 1,3% et 3,5%, soit, rapporté à l’IR français, des coûts de traitement compris entre 938 et 2,5 milliards d’euros[11]. Par ailleurs, une étude canadienne[12] récente montre que les coûts de conformité augmentent avec la complexité de l’impôt lui-même, ce qui dépend de sa plus ou moins forte personnalisation (ce qui est le cas de l’IR français, conjugalisé, familialisé, avec de nombreuses niches fiscales), et de son degré de synchronisation (afin de coller au plus près des revenus du contribuable) ; cela aboutit par exemple à voir des coûts de conformité de 4 euros au Danemark, mais de 200 euros par salarié aux Pays-Bas et en Australie. Enfin, la taille de l’entreprise joue : les coûts augmentent quand la taille de l’entreprise se réduit, ce qui pénaliserait les TPE/PME.

• La mise en place du prélèvement à la source devrait occasionner de nouveaux risques fiscaux et pénaux pour les tiers collecteurs : 5% de majoration lorsque les prélèvements de la retenue à la source n’ont pas été effectués dans les délais prescrits « en cas d’omission ou d’inexactitude », ainsi qu’une amende de 9.000 euros et 5 ans d’emprisonnement en cas de non versement des sommes entre les mains du comptable public « si le retard excède un mois ». Enfin, le secret professionnel renforcé des employeurs devenus tiers collecteurs, leur impose une sanction en cas de violation intentionnelle de ce secret de 5 ans d’emprisonnement et de 300.000 euros d’amendes, ramené à 10.000 euros pour les particuliers employeurs.

Le casse-tête de l’année « blanche » de transition 

Disons-le d’emblée, le traitement fiscal de l’année 2017 s’avère être d’une redoutable complexité pour les contribuables qui bénéficient de revenus variables ou évolutifs. La peur pathologique du risque d’optimisation fiscale de l’administration fiscale justifiée au nom du principe d’égalité devant l’impôt et devant les charges publiques a débouché sur un dispositif anti-abus particulièrement désincitatif pour les acteurs économiques, au risque que la réforme tétanise la croissance en 2018. Pour s’en convaincre, il faut comprendre que le gouvernement a choisi l’application d’un crédit d’impôt sur les revenus de l’année 2017 afin de les rendre non imposables en 2018, année où les revenus 2018 seraient imposés directement au fil de l’eau. Une approche qui n’avait pas été privilégiée par l’Islande en 1988 pour son plus grand bien (voir encadré infra).

Or, la morphologie de ce crédit d’impôt (CIMR, pour crédit d’impôt de modernisation du recouvrement) en rend l’usage particulièrement complexe, car il a été calibré afin d’éviter toute optimisation permettant de reporter en 2017 des revenus exceptionnels, qui tomberaient en franchise d’impôts. De ce simple point de vue, la précipitation du gouvernement à basculer en fin de quinquennat a imposé une transition très rapide, en un an, plutôt qu’un étalement qui aurait permis d’éviter la survenue d’une année « blanche » et rendu beaucoup plus complexes les processus d’optimisation.

En effet, le CIMR est conçu par les pouvoirs publics suivant plusieurs modalités d’une redoutable complexité :

• Le CIMR intervient afin de neutraliser l’imposition en 2017 des revenus jugés « non exceptionnels ». Il s’impute sur l’imposition qui aurait dû intervenir sur les revenus 2017 (en 2018). Que le solde de la différence avec les impôts dûs soit positif ou négatif, la régularisation aura lieu en 2019, année de ponction par 12^ème des acomptes non libératoires au fil de l’eau. Les effets de trésorerie seront donc négatifs pour les contribuables qui auront tout intérêt à épargner afin d’anticiper la survenue de la régularisation en août 2019 ;
• Il est mis en place pour les indépendants un CIMR et un CIMR complémentaire. Le premier est apprécié de façon pluriannuelle, celui-ci étant « plafonné au montant le plus élevé des bénéfices imposables au titre des années 2014 à 2016 ». Le second n’interviendrait qu’en septembre 2019 lors de la liquidation de l’imposition 2018, mais à des conditions drastiques : si le bénéfice 2018 est supérieur à celui de 2017, ou dans le cas contraire, supérieur tout de même à ceux des années de référence pour le calcul du CIMR soit de 2014 à 2016. Avec tout de même une possibilité de réclamation pour justifier du pic d’activité survenu en 2017 ! Le complément est par ailleurs refusé aux micro-entrepreneurs ayant dénoncé leur option pour le versement libératoire de l’IR en 2016 et faisant machine arrière en 2017 ;
• Cependant, les travailleurs indépendants réalisant leur premier bénéfice en 2017, ne devraient pas être concernés par l’application pluriannuelle du CIMR, mais pourraient être inquiétés si leur activité baisse en 2018, remettant en cause leur CIMR sauf pour eux à prouver qu’il s’agit d’une variation normale d’activité ;
• Les revenus exceptionnels (exclus théoriquement du bénéfice du CIMR) sont définis positivement, si bien que ce sont par défaut les revenus normaux dont les contours deviennent flous :
  • Sont visés en premier lieu les revenus non réguliers : indemnités diverses (de rupture du contrat de travail, de cessation de fonctions, de mobilité), les pécules de fin de carrière des footballeurs professionnels, les prestations de retraites fournies sous forme de capital, les sommes perçues au titre de la participation et de l’intéressement hors affectation à un PEE, PEI ou PERCO, les sommes retirées de ces plans d’épargne salariaux, du retrait monétisé d’un compte épargne temps, etc. ;
  • Sont également visés par une clause balai anti-abus : « gratifications surérogatoires, quelle que soit la dénomination retenue par l’employeur (…) et tout autre revenu qui, par sa nature, n’est pas susceptible d’être recueilli annuellement ».

Ce dispositif anti-optimisation est redoutable pour les salariés car il semble inclure par défaut des éléments de rémunération qui forment une composante salariale normale, en tout cas habituelle d’un certain nombre de professions : primes d’usage, primes variables en vue de récompenser la performance et l’intéressement, si celles-ci sont « non écrites ».

• Une approche identique est utilisée s’agissant des revenus fonciers afin d’empêcher les bailleurs de « manipuler » en les décalant les dates d’encaissement des loyers. Il y a donc contrôle des échéances « à raison de l’exécution normale des contrats », tandis que sont exclus les « revenus exceptionnels par nature » : pas de porte, remise gratuite des constructions, droit d’entrée versé par le preneur à bail, subventions et indemnités allouées destinées à financer des charges déductibles.

Il est enfin mis en place une clause anti-abus avec l’introduction d’un délai de reprise étendu, s’agissant du droit de reprise de l’administration dans le cadre de son contrôle du CIMR. Le délai de reprise serait alors porté à 4 ans au lieu des 3 actuels, ce qui ne purgerait le CIMR qu’à compter de 2021 en toute fin de la prochaine mandature. On le voit, avec le contour « flou » des revenus normaux, l’extensivité des revenus « exceptionnels », les risques de reprises intempestives faites aux indépendants, soupçonnés de pouvoir manipuler leurs bénéfices imposables, tout concourt à faire que l’année blanche de transition soit une année à croissance atone… l’exact opposé de l’exemple islandais…

Réformer l’IR pour un prélèvement mensualisé contemporain en cinq ans

Un constat s’impose, la mise en place du prélèvement à la source ne devrait ni simplifier les tâches des contribuables (avec l’obligation de remplir toujours une déclaration de revenu récapitulative en n+1), ni une amélioration du recouvrement et encore moins d’économies de gestion, puisque le choix a été fait de ne transférer aux employeurs que des taux, ce qui ne devrait pas conduire à des réductions substantielles d’effectifs espérées initialement.

Il faut partir des éléments préalablement modernisés par les lois de finances antérieures, et procéder par étapes :

• Etape n°1 pour 2018 :
  • L’article 76 de la loi de finances pour 2016 a prévu la généralisation progressive de la déclaration en ligne (article 1649 quater B quinquies du CGI), qui devrait initialement intervenir à compter de 2019. Il est nécessaire d’accélérer le processus et de procéder à une déclaration en ligne par défaut dès 2018 sur les revenus 2017, induisant dans le cadre du PLFR 2017 (1), une modification de cet article. Cette mesure est cohérente avec un taux d’accès internet à domicile de 82% en 2014.
  • Par ailleurs, actuellement la mensualisation est une faculté et non une obligation. Le PLFR 2017 (1) doit conduire à une modification de l’article 1681 A du CGI, afin qu’il s’agisse d’un recouvrement par principe sur base mensualisée en 2018, avant de devenir une obligation pour les contribuables salariés à compter de l’imposition 2019. Par coordination l’article 1681 sexies devrait être modifié en accélérant l’abaissement progressif du plancher du paiement dématérialisé obligatoire à 300 euros dès 2018. Cette disposition est compatible avec un taux de paiement dématérialisé de 73,6% en 2015 dont 58,2% mensualisés ;
  • L’étalement de la mensualisation sur 12 mois pourrait intervenir dès 2018 avec une modification corrélative de l’article 1681 quater A du CGI. Le gain net pour le contribuable serait substantiel par rapport au paiement par acomptes du 10^ème actuellement en vigueur, soit un gain en trésorerie en cas d’absence de variation des revenus (qui ne concerne que 2,4% des contribuables) de près de 17% de la mensualité, tout en conservant une « réactivité » en cas de modulation à la baisse au mois près glissant.
• Etape n°2 pour 2019 et les années suivantes :
  • La bascule est initiée dans le cadre d’un dispositif d’articles non rattachés insérés dès le PLF 2018. Il s’agit de contrer l’effet de l’année blanche et de la technique du crédit d’impôt (neutralisant l’année de bascule et rattrapant les revenus exceptionnels), par un dispositif déployé en 4 ans, de 2019 à 2022.
    • En 2019, les 3 derniers mois de l’année seraient imposés au prélèvement contemporain ;
    • En 2020, les 6 derniers mois de l’année seraient imposés au prélèvement contemporain ;
    • En 2021, seuls les trois premiers mois de l’année ne seraient pas imposés au prélèvement contemporain ;
    • En 2022, l’ensemble des mensualités seraient contemporaines.

En réalité, la « contemporanéité » du dispositif serait simplement décalée de 1 mois (sauf demande de modulation), afin que chaque mois les collecteurs via la DSN, envoient à l’administration fiscale le montant des salaires ou des pensions versés le mois précédent et que la DGFiP prélève entre le 15 et le 18 la mensualité correspondante. Une régularisation interviendrait comme aujourd’hui au cours de l’année n+1. L’efficacité d’une telle réforme ne pourrait être cependant acquise qu’avec une simplification de la structure de l’IR, avec progressivité sur les traitements et salaires et « débarémisation » de l’IR sur les revenus mobiliers.

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[1] Devenu 60 (ex-article 38) de la loi n°2016-1917 du 29 décembre 2016, http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2017/pap/pdf/PAP2017_prelevement_source.pdf

[2] Ex article 57 du PLF 2011, voir le dossier législatif de l’Assemblée nationale, http://www.assemblee-nationale.fr/13/dossiers/loi_finances_2011.asp

[3] Le tout pour un gain estimé à l’époque (évaluation préalable), de 500 millions d’euros.

[4] Se reporter au BOFIP suivant, http://bofip.impots.gouv.fr/bofip/2232-PGP

[5] Voir le rapport de juillet 2015 de Jean-Christophe SCIBERRAS, Pour une clarification du bulletin de paie, p.22, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/154000508/

[6] Voir de le rapport de Albéric de Montgolfier, Le prélèvement à la source, un choc de complexité, novembre 2016, p.94. https://www.senat.fr/rap/r16-098/r16-0981.pdf

[7] Consulter, Evaluation préalable de l’article 38, p.303.

[8] Rapport de Jean-Christophe SCIBERRAS, Les enseignements de l’expérimentation sur la clarification du bulletin de paie, 20 février 2017, http://travail-emploi.gouv.fr/IMG/pdf/rapport_bulletin_de_paie_-_20_fev.pdf, ainsi que http://travail-emploi.gouv.fr/actualites/presse/dossiers-de-presse/article/dossier-de-presse-demarche-de-clarification-du-bulletin-de-paie 

[9] Op.cit, p.10.

[10] Voir sondage IFOP-Securex, Les salariés et leurs fiches de paie, novembre 2015, http://www.securex.fr/export/sites/default/.content/download-gallery/enquetes/Enquete-PAIE---SECUREX--IFOP-Novembre-2015.pdf, consulter également, Les Echos, Fiche de paie : un salarié sur trois a déjà constaté une erreur. Précisons que le coût de production d’une fiche de paie en France est parmi les plus élevés d’Europe, avec l’Allemagne, 393 euros/an contre 200 euros/an au Royaume-Uni et celui-ci pourrait encore croître. Le surcoût de l’ajustement des logiciels (simplification, DSN, prélèvement à la source (deux lignes rajoutées à la DSN) s’ajoute à celui de production de la fiche de paie elle-même. Voir pour une étude comparative ADP Payroll outsourcing in Europe, 2008: http://www.international.adp.com/assets/vfs/Domain-3/publications/White-Paper-Payroll-Outsourcing-in-Europe-July-08.pdf

[11] Voir en particulier CPO, rapport Prélèvements à la source et impôt sur le revenu, 2012 tome 1 p.103 et tome 2, p.530.

[12] Vaillancourt, François, Jason Clemens et Milagros Palacios, Compliance and administrative Costs of Taxation in Canada, 2007, https://www.fraserinstitute.org/sites/default/files/TaxCompAdminCosts.pdf; remis à jour en 2013, https://www.fraserinstitute.org/studies/compliance-and-administrative-costs-of-taxation-in-canada-2013

[13] Voir notamment l’encadré n°1 du rapport d’évaluation préalable de l’article 38, p.334 http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2017/pap/pdf/PAP2017_prelevement_source.pdf

[14] Marco Bianchi, Björn R. Gudmundsson, Gylfi Zoega, Iceland’s Natural Experiment in Supply-Side economics, The American Economic Review, Vol. 91, No. 5 (Dec., 2001), pp. 1564-1579, https://www.idep-fr.org/sites/default/files/iceland.pdf

[15] On consultera avec profit les éléments fournis sur le site du Parlement islandais, en particulier, http://www.althingi.is/thingstorf/thingmalalistar-eftir-thingum/ferill/?ltg=109&mnr=342, et plus spécifiquement le projet de loi de finances pour l’année 1987, http://www.althingi.is/altext/109/s/pdf/0596.pdf

[16] Se reporter à http://www.wwnorton.com/college/econ/labor-economics/supplemental/88147_WEB_ONLY_27_001-010_r2_ra.pdf p.4.

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