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Budget et fiscalité

Prélèvement à la source, pourquoi refuser l’alternative bancaire ?

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 08 février 2016 à 10:21
• Mis à jour le 21 mars 2016 à 10:11

L’alternative bancaire en tant que tiers payeur est toujours le grand absent des rapports concernant l’imposition sur le revenu : qu’il s’agisse du rapport commandé par Thierry Breton, du rapport Migaud (2007), au rapport du CPO de 2012, chacun évoque puis exclut cette possibilité sans généralement développer d’argument technique suffisamment abouti à l’appui. En réalité, le blocage n’est pas seulement psychologique ou culturel, et la profession bancaire n’a pas nécessairement mauvais dos à mettre en garde contre cette hypothèse. Nous avons longtemps promu cette alternative (par rapport au tiers payeur employeur), mais il semble que techniquement, il faudrait pour qu’une telle réforme puisse voir le jour, une modernisation très importante de notre système bancaire et une standardisation de ces procès comme de la traçabilité de ses comptes de dépôts qui est aujourd’hui grandement hors de portée.

Pourtant seule cette technique permettrait une vraie externalisation fiable et massive des fonctions d’assiette et à un moindre degré de recouvrement de la DGFiP s’agissant de l’IR, sans porter préjudice en termes de charges administratives pour les entreprises. Il ne peut donc s’agir d’une approche de court terme. Une via media existe cependant qui conjuguerait une mise en place rapide et une externalisation supportable pour les entreprises, permettre aux URSSAF de prélever directement sur le compte bancaire des salariés à partir des notifications partagées DGFiP/URSSAF via la DSN (déclaration sociale nominative). Une révolution qui permettrait même des évolutions plus poussées en matière d’exploitation de la DSN aboutissant à alléger considérablement la charge fiscalo-sociale des entreprises en reportant sur les OPS (organismes de protection sociale) la « facturation » des charges déclaratives[1].

Le vrai coût de la retenue à la source par les entreprises, sans doute 3,4 milliards d’euros :

Dans un entretien récent à la Presse[2], le ministre des finances Michel SAPIN s’est dit favorable à un prélèvement de PAS (prélèvement à la source) par les employeurs eux-mêmes. Mettant en exergue la simplicité de cette formule : « il faut éviter quelque chose de compliqué. Nous ferons le plus simple possible en dialogue avec les entreprises. » L’arbitrage devra être rendu dans les prochaines semaines à la faveur d’un livre blanc rédigé par Bercy et rendu aux pouvoirs publics en mars 2016 (rapport de l’inspectrice des finances Maryvonne Le Brignonen). Cependant, ce qui peut étonner c’est la volonté, par mesure de « simplicité », de reporter sur les entreprises elles-mêmes le poids de la collecte de l’impôt. En effet, l’IR est notoirement un impôt qui « coûte » cher à collecter. Son taux d’intervention est proche des 2% quand celui de la CSG collectée par les URSSAF est de seulement 0,5% des sommes encaissées. Ce taux est également mauvais rapporté au taux d’intervention national de la DGFiP qui était en 2013 de 1,11% des produits collectés[3], représentant 0,191 point de PIB, soit environ 4 milliards d’euros. En clair, avec un taux d’intervention proche de 2% sur l’IR, le coût de collecte représente environ 1,7 milliard d’euros[4] en 2013, soit 20% des ressources de la DGFiP, représentant la mobilisation de 25.000 ETPT, mais représentant 42,5% de l’ensemble des dépenses d’intervention sur recettes fiscales du ministère. C’est dire si le report pourrait être ambitieux afin de « réduire la voilure de Bercy ». Terra Nova dans son rapport susmentionné (note de bas de page n°3) envisageait une réduction potentielle des personnels de la DGFiP par le passage au PAS, d’environ 10.000 ETPT, lorsque nous envisagions pour notre part dans une note récente[5],  une suppression plus faible de l’ordre de 3.560 agents. Rappelons que les effectifs mobilisés pour l’assiette de l’IR représentaient en 2015 12.610 agents (ETPT), tandis que les personnels chargés du recouvrement et du contrôle de premier niveau représentaient 13.491 ETPT. Ce sont évidemment les effectifs d’assiette qui constitueraient en cas de réforme et de basculement des charges de collecte de l’IR sur les entreprises ou sur tout autre tiers payeur, le principal gisement d’économies.

Mais les enjeux ne s’arrêtent bien entendu pas là, car le coût de ce report sur les entreprises en tant que tiers payeurs a été estimé par le CPO (conseil des prélèvements obligatoires), dans sa livraison de 2012 concernant la retenue à la source[6], à 1,3% à 3,5% de la valeur des impôts collectés. Le taux d’intervention global sur l’impôt ne serait donc pas sensiblement amélioré, à moins que dans l’hypothèse la plus favorable, les services fiscaux ne réduisent leur voilure de sorte que leur taux d’intervention sur l’IR ne chute à 0,7% soit une baisse de 65% du coût de collecte, soit l’équivalent d’une réduction drastique de 16.000 postes (14%)… du jamais vu à la DGFiP, et surtout une mesure qui conduirait à une baisse supérieure à la réduction décidée dans le cadre de la RGPP puis de la MAP au sein de la DGFiP entre 2009 et 2015 (soit -12.265 ETPT, -9,8% des effectifs[7]).

Et ce, à supposer la phase de déploiement terminée et les réductions effectuées en 2018. Si bien que durant la phase de déploiement de la réforme et la réduction homothétique à Bercy les coûts d’intervention devraient exploser à près de 4% la première année (3,4 milliards d'euros) puis sur base dégressive, ce qui devrait avoir tout de même des conséquences sur la collecte nette de l’impôt.

Une solution plus économique à long terme mais à déploiement plus lent, le GIE bancaire :

Le GIE bancaire constitue cependant une alternative crédible qui avait été expertisée par la DGI dans les années 1990 lorsque les premières réflexions sur la question de la retenue à la source (RAS) de l’IR avaient émergé, puis écartée par la suite sans toujours de véritables explications. Pour en trouver de bonnes, il faut se référer aux rapports annexes du CPO sur le prélèvement à la source (2012) et en particulier au rapport particulier de M. Sébastien VELEZ Les scénarios de mise en œuvre de la retenue à la source de l’imposition des ménages (p.14-15). Nous avons choisi de la présenter sous la forme du tableau synthétique suivant :

L’administration fiscale avance également un autre argument  (Voir LesEchos, op.cit) : « Même si les arbitrages n’ont pas encore totalement été rendus, la piste d’un prélèvement par les banques, également étudiée, semble écartée. Elle se heurte à des problèmes juridiques et techniques : un règlement européen interdit aux banques d’intercepter un virement pour en prélever une fraction. » Dont acte, mais de quel règlement s’agit-il ? Du règlement (UE) n°260/2012 du Parlement européen et du conseil en date du 14 mars 2012, établissant des exigences techniques et commerciales pour les virements et les prélèvements en euros et modifiant le règlement (CE) n°924/2009[8].

Or ce règlement n’interdit pas à proprement parler d’interception… il s’agit en réalité de limiter lorsque le bénéficiaire ou le payeur sont des consommateurs (assimilation possible s’agissant des particuliers qui par définition ne sont pas hors indépendants, des « professionnels), les risques liés à leur exposition à des prélèvements dont ils ne pourraient pas maîtriser les montants ou la périodicité par l’intermédiaire d’un mandat (de virement ou de prélèvement) délivrés entre trois parties : le bénéficiaire, le payeur et le prestataire du service de paiement de ce dernier.

Il y a donc lieu de penser que l’usage du GIE devrait supposer que soient acquis quatre séries de conditions cumulatives :

• Que l’ensemble des contribuables souscrivent des mandats croisés avec l’administration fiscale afin que celle-ci prélève ou verse sur leur compte à raison des sommes « tagées » par leurs banques et signalées au GIE, sur base mensuelle, les sommes à acquitter à raison du taux à appliquer. Il faudrait pour cela que les contribuables signent une décharge permettant de satisfaire aux exigences du droit européen tout en acceptant par avance que le montant et la périodicité ne soient pas nécessairement connues (avec toutefois des limites à établir, s’agissant de rectificatifs les plus importants, notamment par l’intermédiaire d’un étalement quasi-obligatoire débouchant sur un montant « maximal » à prélever). Les derniers ajustements sur les sommes non identifiées comme revenus ou plus-values seraient reportées sur la déclaration finale recapitulative de fin d'année.
• Qu’il existe une parfaite traçabilité des comptes bancaires, ce qui suppose au moins à un niveau ou à un autre une certaine « portabilité » des numéros de compte[9]. Or cette solution même « intermédiée » (avec attribution d’un numéro virtuel comme en Suède pour les entreprises), n’a pas été retenue notamment dans la loi Macron 1 (article 43 renforçant la mobilité bancaire[10]). Elle pourrait toutefois ressortir précisément de la compétence du GIE (devant attribuer à chaque compte de contribuable un numéro d’indentification permanent connexe à son numéro NIR (dit « numéro INSEE »), et assurer la traçabilité des mouvements « tagés » et leur aggrégation (le GIE tiendrait lieu d’une certaine manière de chambre de compensation).
• Que le règlement par virement ou prélèvement devienne la norme en matière de rémunération des salariés, en dehors des rémunérations par chèque ou en espèces (qui seraient cantonnés aux professions libérales et aux indépendants).
• Que des frais d’intervention soient accordés par la DGFiP au GIE afin de rémunérer son travail d’intermédiation en sa qualité de tiers payeur et que sa responsabilité fiscale soit reconnue en lieu et place du contribuable ou du fisc en cas d’erreur imputable aux opérations qui lui sont dévolues spécifiquement, ce qui pourrait occasionner pour lui-même des frais spécifiques de réassurance (à l’instar des assurances professionnelles souscrites par les anciens TPG et conservateurs des hypothèques).

On le voit, les obstacles ne sont pas minces, mais permettraient une gestion plus optimisée à long terme. La réforme devrait par contre bien attendre 2020 au bas mot, le temps que les infrastructures porteuses soient déployées. En outre, la communauté bancaire est par nature peu favorable à un dispositif lui demandant des frais d’investissement lourds, pour des gains financiers incertains au regard de la masse de mouvements à identifier et de la responsabilité financière afférente. Ce qui a toujours visiblement poussé les experts mandatés à écarter cette hypothèse, repose plus sur le coût technologique de la mesure et sur le temps de déploiement que sur son efficacité réelle ou une quelconque impossibilité juridique.

Dégager une voie moyenne de court/moyen terme, en confiant la fonction de recouvrement aux URSSAF :

Le paradoxe de la retenue à la source est précisément qu’elle ne peut être génératrice d’économies que dans la mesure où elle aboutit à faire baisser le coût de collecte et de contrôle de l’impôt qu’elle perçoit au fil de l’eau. Les avantages du dispositif sont connus, tant sur le plan macroéconomique (efficacité et réactivité de la politique budgétaire et fiscale (non décalée d’une année en cas de variation de la pression fiscale et s’agissant des niches, contemporanéité au lieu d’un décalage de deux ans), que sur le plan microéconomique (adaptation de la variation de la pression fiscale au revenu quasiment en tant réel). Il existe également d’autres avantages liés notamment à son articulation avec les dispositifs sociaux (avec possibilité d’un réglage fin des dispositifs de retour à l’emploi ou de sortie de la pauvreté ou de compensation du handicap, voire de l’aide au logement) sur base mensuelle. Or il apparaît en définitive que :

• Si la solution de facilité pour l’administration fiscale consiste à reporter le PAS sur les entreprises, le coût de collecte risque de ne pas s’en trouver amélioré (diffracté sur les entreprises, les services de l’Etat ne seront pas nécessairement reprofilés à due concurrence, aboutissant plutôt à une hausse du coût).
• Si la réduction du coût de collecte est l’objectif, de concert avec un allègement substantiel des équipes d’assiette de Bercy, il est nécessaire de faire reporter la charge davantage sur le système bancaire, mais cela suppose des réflexions en amont, notamment s’agissant du perfectionnement des outils bancaires, d’une véritable traçabilité des comptes, ce qui n’autorise pas à un déploiement rapide et suppose par ailleurs une sophistication importante du dispositif d’intégration et de gestion des taux synthétiques instantanés à appliquer[11].
• Une voie moyenne pourrait être trouvée par l’intermédiaire de la DSN, si le recouvrement était attribué non plus à la DGFiP (toujours indispensable en matière de contrôle), mais aux URSSAF (ce qui supposerait une homogénéisation des règles de gouvernance des organismes régionaux, mais leur taux d’intervention en matière de CGS plaide pour eux voir supra), qui prélèveraient directement sur le compte des contribuables sans avoir à transmettre aux tiers payeurs (TP) entreprises de taux synthétiques (et qui en reverseraient le produit à la DGFiP). Le taux adéquat serait calculé à partir d’un intégrateur central (ordinateur) agrégeant les éléments salariaux transmis par la DSN sur base mensuelle par chaque entreprise, et partagés entre la DGFiP (chargée du contrôle et de la régularisation déclarative de fin d’exercice des contribuables personnes physiques) et la Sécurité sociale (s’agissant des charges, cotisation et contributions sociales pesant sur les salaires). Resterait là encore à améliorer les performances actuellement bien archaïques du FICOBA, afin de boucler le système sur lui-même (contrôle ex post par l'administration fiscale).

Conclusion :

Le pragmatisme et l’efficacité doivent l’emporter, mais tout à la fois sur le court, le moyen et le long terme. La solution exposée en troisième partie devrait permettre de dégager rapidement des gains de gestion et de structure à la DGFiP sur la fonction assiette et recouvrement, tout en limitant l’implication des entreprises (via la DSN), par l’intermédiaire des URSSAF dispositif étendu à d'autres organismes payeurs (revenus de remplacement (organismes de retraite, etc.)) Les banques continueraient à être intégrées dans ce système comme actuellement sur les revenus de placement mobiliers. L’exploitation conjointe par la DGFiP et les URSSAF de la DSN permettrait de notifier (DGFiP) aux URSSAF chargées du recouvrement le montant à prélever sur le compte bancaire directement sans passer par l’entreprise elle-même ou tout autre organisme payeur. La banque deviendrait ainsi le TP primaire et l’entreprise ou l’organisme payeur le TP secondaire. L’articulation entre la DGFiP et les URSSAF permettrait ainsi de boucler assez facilement sur lui-même le nouveau circuit de prélèvement et son contrôle.

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[1] Pour des développements prospectifs, voir vatinet-conseil.com, 

[2] Entretien du 14 janvier 2016 donné par le ministère de l’économie et des finances Michel SAPIN à l’antenne d’Europe 1, propos rapportés par Mme Ingrid Feuerstein, Impôts à la source : vers un prélèvement par les employeurs, Les Echos, de ce même jour.

[3] OCDE, Tax administration 2015, p.181 et 182. Avec les limites méthodologiques afférentes à ces données (c’est-à-dire hors droits de douanes, contributions sociales et accises).

[4] Voir les développements très intéressants donnés par Romain PEREZ et Marc Wolf, in Retenue à la source : le choc de simplification à l’épreuve du conservatisme administratif, Terra Nova, 22 mai 2015 en particulier p.9, 

[5] Voir notre note précédente, 

[6] Voir ccomptes.fr,

[7] Entre 2009 et 2015 les effectifs de la DGFiP sont passés en effet de 124.255 ETPT à 111.990 ETPT, 

[8] Voir eur-lex.europa.eu, 

[9] Voir sur le sujet le très important rapport de Mme Inès MARCEAU, décembre 2014 relatif à la portabilité du compte bancaire, se reporter en complément sur l’avis du Comité consultatif du secteur financier, avis du 26 mars 2015 sur le service de mobilité et de transfert automatisé des domiciliations bancaires. 

[10] Voir Fédération bancaire française, Changer de banque, un dispositif d’aide à la mobilité qui fonctionne bien, 1^re février 2016. En l’état actuel du droit à compter de février 2017 « le client devra fournir le RIB de sa banque d’origine et donner un mandat à la banque d’accueil en signant le contrat de mobilité par lequel il lui demande de réaliser en son nom les opérations nécessaires aux changements de domiciliation bancaire des opérations de prélèvement valides et de virement récurrents portées à son compte sur les 13 derniers mois. »

[11] La difficulté de la traçabilité des flux et leur compensation éventuelle explique en réalité qu’aucun pays ne se soit doté d’une telle structure dans la mesure où la portabilité même du compte bancaire n’existe toujours pas à l’état pur aujourd’hui. On n’en trouve que des formes affaiblies et généralement au profit des entreprises, la mobilité des particuliers est encouragée, mais il n’existe pas encore à ce jour d’identifiant bancaire unique pour ces derniers. Or le passage à PAS est souvent ancien dans de nombreux pays, Canada 1917, Allemagne en 1925, 1941 aux Pays-Bas, 1943 aux Etats-Unis, 1944 au Royaume-Uni, 1962 en Belgique, 1970 au Danemark, à une époque où l’informatique n’existait bien souvent pas ou depuis très peu de temps pour les plus récents. La France pourrait donc faire de son arrivée tardive au PAS un atout de modernité puisque l'ensemble des technologies permettant l'imputation contemporaine des revenus à l'impôt via le système bancaire existe techniquement aujourd'hui. Enfin, la France dispose d'une expérience certes très limitée mais réelle en matière de PAS de l'IR, avec Mayotte, qui utilisait ce moyen de paiement jusqu'au 1er janvier 2015, et qui a dû faire marche-arrière ensuite, au nom du principe de l'identité législative.

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