PLF 2021 : le déficit structurel explose de 54 à 115 milliards d'euros
Le projet de loi de finances 2021 affiche un déficit public pour 2021 estimé à -160,7 milliards d’euros, soit -6,7% du PIB. Il s’agit bien évidemment du contrechoc de la crise du Covid après un creusement inédit du déficit public 2020 à -227,7 milliards d’euros (-10,2% du PIB). Ce qui interroge cependant c’est le niveau historiquement élevé en 2021 du déficit structurel. Réévalué à 4,8% du PIB pour tenir compte de l’effondrement de la croissance potentielle (perte des capacités productives, destruction du capital financier et humain), celui-ci aura plus que doublé entre 2019 et 2022 (passage de -53,4 à -115,6 milliards d’euros). Si le niveau du déficit structurel notifié pour 2020 est méconnaissable (au point que le Haut Conseil des finances publiques refuse de l’analyser, peut-être plus proche des 3% que des 2,6% affichés), c’est surtout la falaise du déficit structurel 2021 qui interroge. Il sera chargé du plan de relance mais pour un montant très faible (de l’ordre de 1,1 point), mais sans doute et surtout des dépenses exceptionnelles qui vont se pérenniser (augmentation des salaires et des dépenses hospitalières courantes dans le cadre du « Ségur » de la Santé (+6 milliards brut sur le volet rémunération), prise en charge du chômage partiel de longue durée etc., mobilisation des garanties de l’Etat, etc.) Bien entendu ce dérapage « contrôlé » s’effectue en dehors des clous budgétaires européens puisque la clause dérogatoire du Pacte de stabilité et de croissance a été activée le 23 mars 2020. Mais la normalisation de la politique budgétaire va nécessiter dans les années à venir des efforts sans précédents pour résorber un déficit structurel devenu gigantesque, et « l’effet croissance » ne suffira pas.
Cadrage général :
PIB | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
PIB en volume | 1,7 | 1,5 | -10 | 8 | 3,5 | 2 | 1,4 |
Inflation hors tabac | 1,6 | 0,9 | 0,2 | 0,6 | 1 | 1,4 | 1,8 |
Source : PLFSS 2021, p. 91
Le PLF 2021 précise l’évaluation de la croissance pour 2020 et 2021. Elle est fixée respectivement à -10% en 2020 puis devrait conduire à un rebond technique de +8% en 2021. Un cadrage sensiblement plus haut pour 2021 que l’ensemble des instituts dont la Commission européenne (-10,6% en 2020 puis 7,6% en 2021), l’OCDE (-9,5% puis 5,8%) ou le FMI (-12,5% puis 7,3%[1]). Il va sans dire que cet effet PIB devrait avoir une influence notable sur le niveau du déficit public en jouant sur le niveau attendu de recettes fiscales (élasticité à la croissance) et de dépenses publiques (effet volume). Le pluriannuel est quant à lui dévoilé dans le cadre du PLFSS 2021[2] en attendant la mise à disposition du RESF (rapport économique, social et financier) non encore publié.
Il apparaît en particulier que la trajectoire des finances publiques retenue par l’exécutif table sur une croissance soutenue en 2022 (3,5%) qui se réduirait progressivement jusqu’en 2024 (1,4% soit au voisinage du niveau de croissance potentielle d’avant crise), tandis que l’inflation se redresserait pour retrouver un niveau de croisière (1,8% soit très proche des 2%).
Un solde public très impacté par la crise du Covid-19
S’agissant du solde public, celui-ci subirait de plein fouet l’augmentation très importante des dépenses publiques à la suite de la crise, dès 2020 alors même qu’une baisse des prélèvements obligatoires serait observée. Entre 2019 et 2020, les prélèvements obligatoires baisseraient de -74,2 milliards d’euros, tandis que les dépenses publiques augmenteraient de 85,1 milliards d’euros.
Milliards d’euros et % de PIB | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|---|---|
Total dépenses hors crédits d'impôts | 1 266,2 | 1 275,2 | 1 309,9 | 1395 | 1408 |
Total des dépenses hors C.I volume | 55,12% | 54,02% | 54,00% | 62,75% | 58,48% |
Total des P.O hors crédits d'impôts | 1 036,8 | 1 057,4 | 1 069,8 | 995,6 | 1 054,2 |
Total des P.O hors C.I volume | 45,13% | 44,79% | 44,10% | 44,79% | 43,78% |
Source : PLF 2021[3], HCFP[4], Calculs Fondation iFRAP (septembre 2020)
D’où un effet ciseau (nous ne connaissons pas encore le montant total des recettes publiques) de 159,3 milliards d’euros, soit peu ou prou un montant comparable à la variation de déficit public affiché (à la variation de recettes non fiscales et aux effets crédits d’impôts près), soit -154,7 milliards d’euros entre 2019 et 2020.
Pts de PIB/Mds € | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|
Solde public (% du PIB) | -3 | -10,2 | -6,7 |
Solde public (valeur) | -73,0 | -227,7 | -160,7 |
Source : PLF 2021, Calculs Fondation iFRAP (septembre 2020)
Par ailleurs le solde public serait nécessairement impacté à horizon 2020-2021 par le lancement du Plan de relance de 100 milliards d’euros. Les documents transmis au Haut Conseil des finances publiques permettent d’en saisir l’impact :
Pts de PIB/ Milliards | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|
Solde public (pts de PIB) | -3 | -10,2 | -6,7 |
Solde public (milliards €) | -73 | -227,7 | -160,7 |
Total des mesures engagées (milliards €) | 0 | 7,9 | 44,2 |
dont mesures sans effet en comptabilité nationale | 0 | 3,4 | 6,8 |
dont mesures avec effet sur le solde en comptabilité nationale (1) | 0 | 4,5 | 37,4 |
Dont effets directs sur le solde public (1) – financement européen |
|
| 27,4* voir 20,55** |
Source : PLF 2021, HCFP, Calculs Fondation iFRAP (septembre 2020)* Il s'agit d'un minimum **car les financements européens totaux sont estimés à 0,7 point de PIB, soit plus près de 16,85 milliards d'euros pour l'ensemble des APU.
Il apparaît que le solde public serait en réalité très peu impacté par les mesures du Plan de relance engagées en 2020 mais sensiblement plus à hauteur de 37,4 milliards en 2021[5]. Par ailleurs ce solde « serait » minoré par l’attribution de fonds en provenance de la Commission européenne (dans le cadre du plan de relance de la Commission) à hauteur de 10 milliards d’euros sous la forme de recettes non fiscales. L’effet sur le solde devrait être en conséquence pour 2021 de le rabaisser à 27,4 milliards en 2021, voire à 20,55 milliards d'après les calculs du Trésor, soit environ 0,8 point de PIB.
Un déficit structurel qui pose question
Corseté par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 qui n’a pas pu être modifiée à cause de la crise (et dont la révision est reportée au printemps 2021), la décomposition du solde public en solde conjoncturel (lié à la position de la France dans le cycle économique) et structurel (hors cycle) n’est pas sincère. Au point que le gouvernement a communiqué au Haut Conseil des finances publiques une autre mesure de la croissance potentielle jugée plus fiable, mais qui ne peut être prise en compte avant toute actualisation de la LPFP.
En points de PIB | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|
Croissance potentielle LPFP 2018-22 | 1,25 | 1,25 | 1,3 |
Nouvelle croissance potentielle (HCFP) | 1,25 | -0,25 | 0,6 |
Rappelons que la croissance potentielle permet de calculer l’écart de production (par rapport à la croissance réelle) dont on déduit le niveau du solde conjoncturel. Or il apparaît que la croissance potentielle serait particulièrement impactée par la crise (-0,25% en 2020 et seulement 0,6% en 2021), manifestant l’ampleur de la destruction de capital (humain, financier, etc.)
Décomposition officielle du solde public
En points de PIB | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|
Solde public | -3 | -10,2 | -6,7 |
composante conjoncturelle | 0,2 | -6,5 | -2,8 |
Mesures ponctuelles et temporaires | -1 | -2,6 | -0,2 |
Solde structurel publié | -2,2 | -1,2 | -3,6 |
Source : PLF 2021, HCFP
Ce qui est particulièrement curieux c’est que l’on constate une baisse du solde structurel en 2020 par rapport à 2019. Or il n’y a eu aucun effort structurel particulier de la part du gouvernement sur ce sujet. Comme l’indique l’avis du Haut Conseil, « les conventions adoptées par le Gouvernement ont largement privé de signification le calcul du solde structurel en 2020 » en effet « cela conduit à afficher une amélioration du solde structurel en 2020, alors même que le Gouvernement a apporté un soutien budgétaire très important à l’activité économique. » En réalité, le tour de passe-passe a consisté à enregistrer l’ensemble des mesures prises pour faire face à l’urgence sanitaire comme des mesures temporaires en 2020 (même lorsqu’il s’agit de revalorisations salariales des soignants par exemple) et à impacter le solde structurel par l’amélioration des recettes nées des mesures temporaires de soutien aux revenus des ménages…
En tenant compte de la correction de croissance potentielle proposée par le gouvernement et en considérant que « le partage entre la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit » est moins biaisée pour 2021, la décomposition du solde serait la suivante :
Décomposition officieuse du solde public
En points de PIB | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|
Solde public | -3 | -10,2 | -6,7 |
Nouvelle composante conjoncturelle | 0,2 | -5,7 | -1,6 |
Mesures ponctuelles et temporaires | -1 | -2,7 | -0,2 |
Solde structurel réel | -2,2 | -1,9 | -4,8 |
Ecart composante conjoncturelle prév. officielle | 0 | 0,8 | 1,2 |
Ecart mesures ponctuelles et temporaires prév. off | 0 | -0,1 | 0 |
Ecart solde structurel publié et réel prév. off | 0 | -0,7 | -1,2 |
Source : PLF 2021, HCFP, calculs Fondation iFRAP septembre 2020
Le solde structurel pour 2020 apparaîtrait significativement plus creusé que dans la version officielle à -1,9% du PIB contre -1,2% du PIB. Par ailleurs les mesures du plan d’urgence se rapprochent effectivement des 3 points de PIB avec des mesures ponctuelles et temporaires venant grever le solde de -2,7 points.
Quelles conséquences sur la dette ?
La trajectoire gouvernementale de la dette publique entre 2020 et 2021 prévoit un niveau d’endettement public de 117,5% en 2020 contre 120,9% dans le cadre de la LFR (3). Soit un montant de 39,7 milliards d’euros de moins (au différentiel de PIB près). Par ailleurs, une perspective de désendettement s’enclencherait à compter de 2021, avec une baisse de -1,3 point d’endettement.
| 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|---|---|
Dette publique (% du PIB) | 98,3 | 98,7 | 98,1 | 117,5 | 116,2 |
Dette publique en valeur | 2258,1 | 2330,0 | 2379,6 | 2612,0 | 2797,9 |
Source : PLF 2021, calculs Fondation iFRAP septembre 2020.
Ce léger désendettement ne serait possible que dans la mesure où le déficit public dépasserait le niveau du solde stabilisant de la dette dès 2021[6], notamment à cause des taux d’intérêts négatifs sur les OAT liés aux interventions de la banque centrale européenne (taux moyen de -0,11% en 2020) et porté par une croissance de 8%. Ainsi avec un solde public en 2021 de -6,7%, le solde stabilisant serait dépassé de 2,3 points (ce qui établirait le solde stabilisant à -9% du PIB !), évolution minorée par un flux de créances en sens contraire (qui ralentirait le désendettement) à hauteur de 1 point de PIB, pour un désendettement effectif en 2021 de -1,3 point.
Source : France Trésor, Présentation du PLF 2021 aux investisseurs 28 septembre 2020
[1] Pour les données macroéconomiques les plus à jour, voir la note de France Trésor aux investisseurs, https://www.aft.gouv.fr/files/medias-aft/2_Cadre%20budgetaire/1.Budget/1.1_PLF/Pr%C3%A9sentation%20PLF%202021%20_%20FR.PDF
[2] https://www.contexte.com/article/pouvoirs/document-le-projet-de-loi-de-finances-pour-2021_120903.html?utm_medium=email&utm_source=transactional&utm_campaign=newsletter_pouvoirs
[3] https://www.budget.gouv.fr/documentation/documents-budgetaires/exercice-2021/le-projet-de-loi-de-finances-et-les-documents-annexes-pour-2021
[4] https://www.hcfp.fr/liste-avis/avis-ndeg2020-5-loi-de-finances-2021
[5] Le HCFP donne 37,4 milliards d’autorisations d’engagement, le PLF 2021 en livre pour 36,4 milliards. Ces autorisations d’engagement (AE) se matérialisant en décaissement par des crédits de paiements ouverts à hauteur de 22 milliards d’euros.
[6] https://www.aft.gouv.fr/files/medias-aft/2_Cadre%20budgetaire/1.Budget/1.1_PLF/Pr%C3%A9sentation%20PLF%202021%20_%20FR.PDF#page=30
