Peut-on réduire le coût des charges d'administration de l'Assemblée nationale ?
La Fondation iFRAP dans une étude récente consacrée à l'Assemblée nationale, a mis en évidence le coût d'administration très important de l'Assemblée nationale française par rapport à ses homologues étrangers, en particulier britannique (House of Commons) et allemand (Bundestag). En effet, les charges de rémunération des 1.351 agents du Palais Bourbon représentent à elles seules un budget de +80% par rapport aux frais de personnels engagés par le Bundestag, et +73,8% par rapport à celui consacré aux fonctionnaires de la Chambre des Communes.
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| En millions d'euros (budgets 2010) | House of Commons | Bundestag | Assemblée nationale | Variation Ass.Nat.-H.of Commons | Variation Ass.Nat.- Bundestag |
|---|---|---|---|---|---|
| Charges de personnel | 102,056 | 114,517 | 170,337 | 66,91% | 48,74% |
| Charges de rémunération | 72,518 | 70,13 | 126,073 | 73,85% | 80,07% |
| Charges sociales et diverses | 29,538 | 44,700 | 44,301 | 49,98% | -0,89% |
| Nombre de fonctionnaires | 1.903 | 1.329 | 1.351 | -29,01% | 1,66% |
| Montant moyen des rémunérations/agent/mois | 3176 | 4390 | 7777 | 144,88% | 77,14% |
Si nous ramenons ces charges de rémunération au nombre de personnels effectivement en poste, nous constatons que le coût moyen par agent est encore de +77,1% par rapport à un fonctionnaire parlementaire allemand alors même que leurs effectifs sont tout à fait comparables (1.351 en France, contre 1.329 en Allemagne), soit un différentiel mensuel de 3.387 euros toutes catégories confondues, tandis que les personnels de la Chambre des Communes sont nettement plus nombreux et pour un coût individuel mensuel bien moindre -4.601 euros/agent/mois. Il peut donc être intéressant de comprendre les raisons des « surcoûts » constatés dans le cas français.
1) Des surcoûts de rémunération explicables par les indemnités de travaux supplémentaires
Les 126,07 millions d'euros consacrés aux rémunérations de personnels de l'Assemblée nationale se décomposent en 118,3 millions pour les 1.250 fonctionnaires titulaires et 7,6 millions pour une centaine de fonctionnaires contractuels auxquels s'ajoutent les charges de personnels de la présidence, dont les membres sont tous recrutés par contrat depuis le milieu des années 2000. Par ailleurs, contractuels comme statutaires touchent des indemnités de travaux supplémentaires et de législature qui constituent en réalité le paiement d'heures supplémentaires en particulier des heures de travail de nuit.
Pour les fonctionnaires statutaires, ces rémunérations complémentaires contribuent presque au doublement de leur rémunération et traitement de base. En 2010, celui-ci représentait une charge de 53,18 millions d'euros, quand les indemnités de travaux supplémentaires représentaient 48,44 millions d'euros. En 2009, ce chiffre était même inversé avec 53,14 millions distribués pour travaux supplémentaires contre 52,74 millions de rémunérations et traitements bruts. La raison de ce volume est simple, l'ensemble des fonctionnaires de l'Assemblée nationale bénéficient des indemnités liées aux heures de nuit, alors même que seul 1/3 d'entre eux est réellement présent au palais Bourbon.
Significativement, la situation des contractuels est nettement moins avantagée que celle des fonctionnaires titulaires : leurs indemnités pour travaux législatifs représentent environ 40,3% de leurs rémunérations de base.
Quoi qu'il en soit, le volume de ces rémunérations et indemnités a explosé sur longue période et croît beaucoup plus vite que l'inflation. Nous pouvons le vérifier en mesurant les évolutions des différents postes budgétaires en base 1000. Entre 1996 et 2009-2010, les rémunérations des personnels ont augmenté de 36%, tandis que l'inflation n'était que de 23,6% sur la période. C'est également le poste qui a le plus augmenté même hors contractuels, bien au-dessus de l'évolution globale des dépenses de fonctionnement et des charges parlementaires (frais et rémunérations des députés et de leurs secrétariats).
2) Une singularité française, les travaux de nuit
Il faut bien comprendre que cette singularité française repose sur l'usage extensif des « séances de nuit »... Et ce pour une raison simple : l'Assemblée française cumule deux handicaps qui ont été réglés de façon diamétralement opposée par nos voisins anglais et allemands :
Nous avons peu de jours de séances comparativement à la Chambre des Communes du Royaume-Uni, ce qui fait que corrélativement le travail législatif est largement réparti en « heures supplémentaires ». Nous avons en effet en moyenne sur dix ans entre 1999 et 2009 102 jours de sessions/an contre 151 au Royaume-Uni et 61 jours en Allemagne. Par ailleurs en termes de durée des sessions l'Assemblée nationale est en moyenne à 775 heures/an contre 451 heures pour la Chambre des Communes et 460 heures pour le Bundestag. Soit un différentiel entre 316 et 324 heures en moyenne/an par rapport à nos voisins européens.
Nous pratiquons les amendements en séance massivement contrairement à la « rationalisation » du travail parlementaire en Allemagne, où les amendements sont examinés quasi-exclusivement en commissions [1] et non lors des séances plénières. Par ailleurs les députés français se comportent en « stakhanovistes » des propositions de lois.
S'agissant des lois véritablement promulguées, la France est dans la norme en apparence avec entre 32 et 141 lois votées par an. L'Allemagne est très au-dessus si on prend toutes les lois confondues (environ 150 en moyenne) sur 10 ans, mais dans la norme si on prend les lois purement fédérales (une cinquantaine), tandis que le Royaume-Uni vote environ 45 lois par an.
Le profil est totalement différent si l'on considère à présent les projets et propositions de lois déposés sur les bureaux de chaque chambre basse dans les pays considérés.
On vérifie que l'activité de dépôt à l'Assemblée nationale est incroyablement plus forte que celle régnant chez ses deux principaux voisins. L'Allemagne dépose environ 220 projets et propositions de lois/an, tandis que le Royaume-Uni en dépose (Public/Private Bills) 130/an. La France par contre en introduit en moyenne 1.181 sur la même période chaque année.
Enfin, l'effet de bascule se vérifie au niveau réglementaire. Si l'on fait abstraction de la très forte rationalisation du travail du Bundestag allemand, qui ne se traduit pas par un phénomène compensatoire sur le plan réglementaire, les Britanniques eux utilisent dans de très larges proportions le règlement à la place de la loi. On le vérifie au moyen des Statutory Instruments utilisés comme moyen de législation délégué par la Chambre des Communes. Ceux-ci sont d'environ 1.359/an, lorsque la production réglementaire dérivée de l'activité législative représente en France une moyenne de 147/an entre 1999 et 2009 et de 147,6 en Allemagne sur 8 ans, entre 2001 et 2009.
[( [*Conclusion*]
Si la France dans un contexte de crise veut durablement « rationaliser » les coûts engendrés par son travail parlementaire, elle doit porter remède au phénomène inflationniste des travaux de nuit qui gonflent les charges de personnel. Pour cela, deux méthodes nous semblent envisageables :
Soit limiter ou encadrer le principe des amendements en séances, pour cantonner le droit d'amendement aux séances en commissions (modèle allemand)
Soit augmenter la durée des sessions, faisant ainsi mécaniquement baisser le recours aux travaux de nuit.
Par ailleurs, il faudra sans doute à terme restreindre l'usage inconsidéré des propositions de lois dont l'examen encombre inutilement le travail du bureau de l'Assemblée nationale, pour des taux de transformation législatifs extrêmement ténus (6,08% en moyenne entre 1999 /2009 entre projets/propositions et lois promulguées). )]
[1] En réalité les amendements sont interdits en première lecture, autorisés à titre individuels en seconde lecture, et réservés aux groupes politiques en troisième lecture. Dans les faits cependant les amendements individuels sont extrêmement rares, les groupes gérants les amendements ultra-majoritairement en commission. Une statistique pratique permet de s'en rendre compte : 600 amendements par législature en Allemagne en moyenne contre +10 000 par session en France.
[2] Pour la présente synthèse, mais aussi, Sénat, rapport annuel d'application des lois, Assemblée nationale, Statistiques de l'activité parlementaires XI-XII-XIIIème législatures, Bundestag : Datenhanbuch : 10.1, Statistik zur Gestzgebung, Veravschiedete Gesetze, aufgeschlüsselt nach Initiatoren, House of Commons, Parliamentary Trends 2009.
