Péréquation et concurrence fiscale : comparaison France/Suisse
En France, l'introduction d'une éventuelle compétition fiscale territoriale reste largement taboue. Tout le monde a en mémoire, à l'issue du transfert de la vignette automobile aux départements à partir de 1984, la politique agressive de certains d'entre eux comme la Marne qui avait placé son montant à un niveau deux fois inférieur à la moyenne nationale, multipliant par cinq ses immatriculations et doublant ses ressources [1]. Le dogme affiché est celui de l'égalitarisme territorial, passant par un appel constant au renforcement de la péréquation (c'est-à-dire du transfert de richesses des territoires les plus riches vers les plus pauvres) au détriment de l'autonomie et de la responsabilité locale, mais aussi du développement économique [2] territorial.
En Suisse, au contraire, une péréquation équilibrée la RPT (pour réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches), fait bon ménage avec une compétition fiscale entre cantons assumée sans complexe. D'ailleurs, le 28 novembre dernier, les Suisses ont voté lors d'un référendum d'initiative populaire à 58,9% contre l'introduction d'un impôt cantonal minimal sur le revenu et un renforcement de l'impôt sur la fortune. Analysons les ressorts de deux systèmes de péréquation aux fondements différents.
| Caractéristiques de la Péréquation | France | Suisse |
|---|---|---|
| Volume de la péréquation par rapport au budget des collectivités locales | 3,95% | 4,2% |
| Péréquation verticale/péréquation horizontale | 85% / 15% | 60% / 40% |
| Type de péréquation | Péréquation multi-niveaux : tous les échelons de collectivités territoriales ont leur fonds de péréquation spécifique en fonction des impôts collectés et des dotations spécifiques de l'Etat auxquels s'ajoutent des financements croisés entre les niveaux de collectivité territoriale (hors péréquation verticale et horizontale) représentant près de 10% du budget des collectivités territoriales. | Péréquation simple et limitée : un fonds unique, séparé en contribution de la fédération et contributions des cantons. La péréquation s'analyse donc comme une dépense obligatoire des cantons contributeurs, et non comme une moindre ressource. NB : la péréquation intercommunale est discrétionnaire et relève de la politique de chaque canton généralement par référendum |
| Compensation | Compensation intégrale et stratifiée des situations locales, intégrée au travers des dotations d'Etat et des transferts de fiscalité. Opaque et décorrélée de la situation économique actuelle, reposant sur des accords « historiques » aujourd'hui vides de sens. | Compensation clairement isolée en deux fonds :
 L'un permettant de compenser les situations géographiques et économiques particulières (compensations des charges), remise en cause tous les 4 ans, et indexé à la hausse ou à la baisse sur l'indice des prix à la consommation.
L'autre représentant les compensations des situations « historiques » (dite compensation des cas de rigueur) due au passage à la RPT (gel pendant huit ans, mais dégressif de 5% pendant 20 ans) en 28 ans. Elle est assumée pour 1/3 par l'Etat et aux 2/3 par les cantons. |
| Évolution | Les dotations sont votées annuellement suivant une « norme de dépense », tandis que les ressources fiscales abondent les différents fonds suivant des modalités autonomes révisables annuellement | La RPT entrée en vigueur au 1er janvier 2008 est révisée tous les trois ans. Les cantons contributeurs et bénéficiaires nets sont déterminés chaque année en fonction du potentiel contributif de l'année précédente, mais suivant une enveloppe fixe déterminée pour trois ans après négociation Etat-Canton |
| Compétition fiscale | Fortement découragée voire inexistante | Forte, due à la dégressivité de la compensation |
1) La péréquation en France, entre opacité et complexité
Dans le cadre de la réforme du financement des collectivités territoriales, la France envisage de modifier les mécanismes de péréquation en les renforçant à l'horizon 2011. L'idée étant de couper l'addiction à la dépense des collectivités locales… addiction qui croît avec l'augmentation de la richesse de leurs bases fiscales. Le risque… que le système actuel soit simplement renforcé au lieu d'être réformé de fond en comble, afin qu'une vraie remise à plat des financements locaux voie le jour.
Le système de péréquation français souffre en effet d'un certain nombre de vices constitutifs :
Tout d'abord la péréquation est opaque : elle repose ultra-majoritairement sur la péréquation verticale, c'est-à-dire sur des transferts d'argent public en provenance de l'Etat (voir tableau), à près de 85%, ce qui représente une somme coquette de 6,7 milliards d'€. A côté d'elle la péréquation horizontale (entre collectivités de même niveau) est faible puisqu'elle ne représente que 1,2 milliard en 2008. Ainsi c'est l'Etat qui se charge de la quasi-totalité de la redistribution. De la sorte c'est le contribuable national qui est sollicité au bénéfice du contribuable local, ce qui favorise les situations de rente et rend plus difficile la remise en cause des situations acquises.
Ensuite, la péréquation en France est complexe : sa logique repose à la fois sur une péréquation interne aux dotations d'Etat et ensuite sur une multitude de fonds à tous les niveaux d'organisation territoriale et sur l'ensemble des impôts propres ou transférés aux collectivités locales.
Enfin, la péréquation n'est pas dissociée de la compensation, mécanisme qui vise à pérenniser les bases fiscales en dépit des aléas économiques et de l'impact des réformes successives. C'est tout particulièrement vrai en matière de subventions publiques comme avec la très complexe DGF (dotation globale de fonctionnement) mais aussi au niveau du partage des produits de l'ancienne taxe professionnelle.
2) En Suisse, une péréquation saine pour renforcer la compétitivité fiscale des territoires ?
Le système suisse est quant à lui marqué par sa lisibilité, sa transparence et sa stabilité. Un système qui d'ailleurs est entièrement architecturé pour être compatible avec une certaine concurrence fiscale inter-cantonale. Depuis le 1er janvier 2008 est entrée en vigueur la RPT (la réforme de la péréquation et de la répartition des tâches) à l'issue d'un long processus législatif de près de 15 ans [3]. Une réforme financière majeure structurée autour de trois axes :
La péréquation des ressources ne se réalise qu'au niveau régional (cantonal) et mobilise pour ce faire une part de péréquation verticale (en provenance de l'échelon fédéral) à hauteur de 60%, tandis que la péréquation horizontale représente 40% des montants. Avantage : la part importante des cantons permet de connaître en toute transparence les territoires contributeurs et bénéficiaires. Il existe donc une pression supplémentaire pour faire en sorte que les territoires défavorisés sortent au plus vite de leur situation. Le calcul de la répartition est en outre des plus simples, il s'agit que le canton ayant le plus faible potentiel de ressources (évalué comme le revenu des citoyens lissé sur les trois dernières années) atteigne après péréquation au moins 85% de la moyenne des cantons [4] (grâce aux flux en provenance de la péréquation des ressources et de la compensation des cas de rigueur (voir infra)) [5].
La compensation des charges vise à indemniser des cantons à raison de difficultés particulières. Cette compensation permet d'ailleurs de limiter le premier mécanisme de péréquation puisqu'il bénéficie autant aux régions défavorisées qu'aux régions fortement urbanisées : 50% du montant va la compensation de charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques (cantons de montagnes, enclavés), et 50% du montant à raison des facteurs socio-démographiques (cantons à dominante urbaine). Ce mécanisme d'origine fédérale est revalorisé en fonction de l'indice national des prix à la consommation. Ainsi en 2010, alors que l'indice avait accusé une baisse de 1% entre avril 2008 et avril 2009, la contribution de la confédération a été baissée également de 1% (soit 7 millions de francs).
La compensation des cas de rigueur, financée conjointement par la Confédération et par les cantons (1/3 pour la première, 2/3 pour les seconds), représente la garantie financière offerte aux cantons à faible potentiel de ressources lors de la transition vers la réforme de la péréquation. Cependant contrairement à la France où l'on assiste à une stratification et à une ossification des mécanismes compensateurs, la Suisse assure le gel de son montant pendant 8 ans, puis diminue de 5% par an, pour une suppression totale à l'issue de la 28ème année. Ainsi, les cantons se trouvent-ils fortement motivés à développer leurs bases fiscales de façon à prévenir une telle contrainte en cherchant à devenir de plus en plus attractifs. Notons cependant qu'un canton perd son droit à compensation lorsqu'il entre dans le groupe des cantons (contributeurs en matière de péréquation) réputés à fort potentiel de ressources.
Des vertus de la péréquation suisse qui pourraient profiter à la réforme de la péréquation française
L'exemple suisse, nous invite en conséquence à nous interroger sur les vertus ignorées d'une péréquation fiscale intelligente. En effet, alors que les volumes budgétaires péréqués par rapport aux budgets locaux/fédérés sont proches (représentant 3,95% du budget des collectivités locales en France contre 4,2% en Suisse), l'accroissement significatif de la péréquation horizontale en Suisse [6], attire l'attention des contribuables sur les efforts réalisés par certains territoires au profit des autres. Par ailleurs, il existe également une transparence quant aux mécanismes de compensation qui sont bien séparés : compensation objective : avec les charges exceptionnelles de nature géographique ou socio-démographiques, compensation historique en raison du passage à la RPT mais sur un mode résolument dégressif sur 28 ans. A la clé deux effets bénéfiques :
D'une part, une limitation de la propension à dépenser des collectivités locales, dans la mesure où les flux sont transparents et la péréquation ciblée et répartie équitablement entre contribution fédérale et contributions fédérées. Les collectivités sont en compétition pour l'attribution d'une enveloppe normée pour 4 ans. Et la compensation des positions acquises avant la réforme est dégressive. On évite donc le phénomène de manne qui attise la propension à dépenser.
D'autre part, la nécessité pour les collectivités de compenser la diminution de leurs flux financiers : (incertitude de la compensation des charges indexée sur la variation de l'indice des prix à la consommation), diminution de la compensation temporaire pour les cas de rigueur pour les cantons les plus pauvres, les incitent à dynamiser leurs assiettes fiscales par des politiques fiscales attractives [7].
En conséquence, la Suisse maintient une compétition fiscale loyale [8] encadrée par la péréquation saine et lisible [9]. Cette dernière permet de diffuser les bonnes pratiques de rigueur budgétaire au niveau des cantons les plus riches et dépensiers comme des moins fortunés. Si l'on voulait que la France s'engage dans cette direction il faudrait revoir totalement notre philosophie de la péréquation :
Limiter drastiquement la péréquation venant de l'Etat au bénéfice de la péréquation entre collectivités locales
Simplifier au maximum les circuits péréquateurs (limitation des fonds)
Rendre dégressive la « compensation » historique allouée aux collectivités (hors transferts de décentralisation)
Ouvrir le chantier de la compétition fiscale entre les territoires.
[1] Après la suppression en 2001 pour les particuliers, les départements de la Seine Maritime en 2002 et de l'Oise en 2003 l'ont rendue gratuite, produisant un afflux d'immatriculations de véhicules de sociétés au profit de leurs régions respectives.
[2] Voir en particulier l'ouvrage décapant de Laurent Davezies, La République et ses territoires, Le Seuil, Paris, 2008, où l'auteur spécialiste de l'économie territoriale montre que le développement des territoires français est paradoxal et repose avant tout sur une logique non de recomposition mais de spécialisation territoriale : les régions les plus productives sont celles où la pauvreté augmente, tandis que les régions les moins développées sont plutôt celles du bien-être social.
[3] Initiée en 1994 par le Département fédéral des finances (DFF), la RPT ne fera l'objet d'un arrêté fédéral que le 3 octobre 2003, approuvé par votation populaire le 28 novembre 2004 pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2008.
[4] Voir en particulier, Communiqués de Presse, 18 novembre 2009 et 10 novembre 2010, Département fédéral des finances, Adoption par le Conseil fédéral de l'ordonnance sur la péréquation financière et la compensation des charges pour 2010, et 2011.
[5] Voir à ce sujet la très bonne étude, Grand Conseil de Genève, commission de contrôle de gestion, réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, Séminaire du 15 octobre 2007, p.76-77. En vertu de l'art 3 al.5 de la loi PFCC : « Les cantons ayant un potentiel supérieur à la moyenne suisse sont réputés cantons à fort potentiel de ressources. » Le calcul du potentiel par canton est effectué chaque année, tandis que l'enveloppe de péréquation annuelle est validée pour 4 ans. Si bien que, si le nombre des cantons à fort potentiel de ressource augmente, la facture péréquatrice est divisée d'autant. De la sorte, la délibération de l'Assemblée fédérale « vise au maintien de la compétitivité fiscale des cantons sur le plan international. » (art.5).
[6] Rappelons qu'en vertu de l'article 4 de la loi sur la RPT, les contributions des cantons à forts potentiels de ressources ne peuvent être inférieurs aux deux tiers de la part de la Confédération et au maximum de 80% de cette même part.
[7] Ceci explique d'ailleurs que la récente proposition de votation populaire à l'initiative du PS Suisse « pour des impôts équitables » ne reçoive pas l'appui des autorités cantonales qui voient d'un très mauvais œil la proposition d'une imposition minimale cantonale et communale de 22% dès 250.000 frs de revenus imposables étendue à l'ensemble de la Confédération (et d'un renforcement de l'ISF avec un taux de 0,5% dès 2 millions de francs de patrimoine).
[8] Depuis l'exclusion par décision du Tribunal fédéral en juin 2007 des barèmes de l'impôt sur le revenu, dégressifs (jurisprudence Obwald).
[9] Rappelons que la comparaison est aujourd'hui totale puisque la Suisse a procédé à l'harmonisation de ses assiettes taxables aux impôts directs (qui relèvent des cantons contrairement aux impôts indirects qui relèvent du niveau fédéral), en vertu de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons, entrée en vigueur depuis le 1er janvier 1993.
