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Budget et fiscalité

Mesures exceptionnelles à supprimer : la Cour des comptes identifie 4 milliards d'économies à l'horizon 2027

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 16 janvier 2025 à 15:49
• Mis à jour le 21 janvier 2025 à 16:41

Des économies à réaliser d’abord sur l’apprentissage et la formation professionnelle :

Les propositions d’économies identifiées par la Cour des comptes dans le cadre de la reprise de la discussion du PLF 2025 reposent sur des estimations déclinées en 3 scénarios dont la juridiction financière ne retient que le scénario central. Ces estimations se déclineraient comme suit :

Source : Cour des comptes, présentation, Fondation iFRAP janvier 2025.

Elles se déclinent en trois catégories : baisse des dépenses budgétaires, baisse des dépenses fiscales (ce qui doit s’analyser en une augmentation des impôts), ainsi que des économies « en gestion » via la prévention de nouvelles dépenses et annulations de fonds non engagés. Exprimés en proportion (%), la baisse des dépenses et les efforts en gestion sont heureusement majoritaires par rapport à la hausse des impôts constituée par la baisse des dépenses fiscales. Leur répartition serait la suivante :

Source : Cour des comptes, présentation, Fondation iFRAP janvier 2025.

Les économies budgétaires identifiées par les magistrats de la rue Cambon se déploient prioritairement sur les dépenses d’apprentissage et de formation professionnelle. Elles représentent suivant les différents scénarios entre 85,2% et 95,4% des économies identifiées :

Source : Cour des comptes, présentation, Fondation iFRAP janvier 2025.

La Cour relève en particulier que « les mesures décidées pour favoriser la reprise d’activité » ont abouti « dans les deux cas [« un jeune une solution » et « soutien accru à l’apprentissage »] (au) maintien d’objectifs quantitatifs très élevés » conduisant à une « extension du champ des bénéficiaires et une dégradation de leur ciblage, au bénéfice de publics qui en ont moins besoin, voir pour lesquels le soutien public s’apparente à un effet d’aubaine. » 

Et les chiffres en la matière sont particulièrement massifs et préoccupants : s’agissant de l’apprentissage, celui-ci a atteint 16,5 milliards d’euros en 2023 (comme en 2022) dont 7,5 milliards d’euros portés par l’État sur son budget, et 8,7 milliards d’euros par France Compétences hors subvention d’équilibre de l’État. En particulier il s’est produit un déport « des contrats de professionnalisation vers les contrats d’apprentissage » pourtant plus coûteux pour l’État, afin de satisfaire à l’objectif « d’un flux annuel d’un million d’apprentis dans les secteurs public et privé ». Résultat, en 2023, le nombre de jeunes en contrat de professionnalisation est 25 fois inférieur à celui des jeunes en contrat d’apprentissage. La Cour propose donc d’agir sur 4 leviers :

• Recentrer les aides sur les formations des niveaux 3 et 4 (niveau CAP et BAC) ;

• La diminution du niveau de l’aide à l’embauche ;

• La baisse du niveau de prise en charge des formations ;

• L’amélioration du financement des centres de formation des apprentis (CFA) ;

1^ère proposition, recentrer l’apprentissage avec un retour de l’aide à l’embauche (AECA) à son périmètre d’avant crise. Pour cela la Cour propose trois scénarios suivant que l’aide soit maintenue à son niveau actuel de 6000€ ou que celui-ci revienne aux conditions de l’aide unique de 2019 (scénario 2[1]), voir scénario 3 une aide de 4000€ limitée à la première année du contrat. Elle se positionne en revanche sur le scénario n°2 « avec un public resserré aux entreprises de moins de 250 salariés embauchant des apprentis de niveaux 3 et 4. »

2^ème proposition maîtriser les coûts des centres de formation des apprentis et améliorer leurs conditions de financement. La Cour relève que le nombre de CFA (centres de formation des apprentis) est passé de 1.200 fin 2019 à 3.800 en 2023, financé par les Opco (les opérateurs de compétences) qui reçoivent un financement pour chaque apprenti selon le niveau de prise en charge du diplôme préparé (NPC) des entreprises, mais aussi par l’État via France compétences. Or le mode de financement des CFA à l’activité a dégradé la situation financière de France compétence : un double effet « prix » et effet « volume » (montant et volume des formations dispensées) a largement dépassé le niveau de contribution des entreprises « obligeant l’État à soutenir l’opérateur par une subvention exceptionnelle » systématique depuis 2021[2].  La Cour relève que « le taux de marge moyen des CFA, à 10,6% en 2022, est près de deux fois supérieur à celui du secteur de l’enseignement dans son ensemble[3] » La Cour propose deux actions :

• L’une non chiffrée consistant en la poursuite de l’effort de rapprochement des niveaux de prise en charge au plus près du coût de revient des diplômes… or du grain à moudre existe puisque France compétences estime que 36% des NPC représentant 44% des contrats « sont encore supérieurs aux coûts de référence. »

• L’autre consiste à plafonner les niveaux de prise en charge des diplômes de l’enseignement supérieur au coût moyen constaté pour les licences et les masters. Cela devrait permettre une économie pérenne et récurrente de 255 M€. A noter qu’un décret du 5 juillet 2024 est venu baisser les niveaux de prise en charge (licence et master), permettant de dégager une économie de 120 M€ dès 2025, soit près de 47% de l’effort proposé par la Cour.

3^ème proposition, faire revenir le FNE-Formation à son niveau d’avant-crise. Le FNE-Formation est venu pendant la crise financer des mesures exceptionnelles au bénéfice des salariés en cas d’inactivité ou de chômage partiel. Depuis 2023, les objectifs du FNE-Formation « ont été recentrés sur l’accompagnement aux grandes transitions (…) et l’organisation des grands événements sportifs. » Par ailleurs le dispositif doublonne avec le Plan de développement des compétences. La Cour propose donc de ramener le FNE-Formation à son niveau d’avant crise, soit 10 M€, dégageant une économie de 86 M€ dans la mesure où son montant a déjà été rabaissé de 258 M€ à 96 M€ depuis la LFI 2024.

4^ème proposition : revoir les objectifs quantitatifs du contrat d’engagement jeune et le cibler davantage. Le contrat d’engagement jeune (CEJ) qui a remplacé en 2022 la garantie jeune (GJ) affiche une cible d’accompagnement de 300.000 jeunes annuellement (200.000 accompagnés en missions locales[4] et 100.000 jeunes par France Travail) soit trois fois plus qu’avant la crise sanitaire. « Si un premier pas a été fait dans ce sens en 2024 avec une cible revue (…) à 285.000 jeunes, il apparaît possible d’amplifier cette réduction de la voilure dès 2025. » La Cour propose ainsi deux scénarios de réduction, avec une cible de réduction modeste de 30% à 200.000 jeunes pour une économie de 160,6 M€ en 2025 et de 286,3 M€ en 2027 et un scénario plus volontariste favorisé par la Cour, avec une cible de 150.000 jeunes soit une baisse de 135.000 jeunes par rapport à 2024 pour une économie de 255,1 M€ en 2025 et de 454,7 M€ en 2027. 

5^ème proposition : réserver le bonus écologique aux véhicules de moins de 1.925 kg. Dans le cadre du plan de relance, le bonus écologique avait été porté pour l’achat d’un véhicule électrique de 6000 à 7000 euros en juin 2020. Un recentrage du bonus sur les véhicules de moins de 1.925 kg conduirait à une économie comprise entre 149 M€ et 225 M€. La Cour en propose donc une valeur moyenne estimée à 200 M€. 

La prévention de mesures nouvelles via des régulations budgétaires :

Second axe de proposition des magistrats financiers, la mise en place de régulations budgétaires permettant d’annuler les crédits (autorisations d’engagement ou crédits de paiement) non consommés et disponibles faute de projet. Leur montant total n’est pas maigre, ils en isolent pour 731 millions d’euros, même s’il s’agit d’un minimum. On y trouve en particulier :

• Tout d’abord la proposition de ramener les AE (autorisations d’engagement) de la mission Agriculture au niveau de ceux prévus dans la loi de programmation 2023-2027. Cette proposition a d’ores et déjà été actée dans le PLF 2025, et dépendra de l’arbitrage des parlementaires lors de la réouverture de sa discussion fin janvier 2025. L’économie qui sera dégagée s’élève à 537 M€. Cependant, la Cour veut aller plus loin et définit des pistes complémentaires : elle s’interroge sur la faculté des filières graines et plants et de la filière bois aval à accélérer au même rythme que les actions de l’État, ce qui permettrait de dégager 352 M€ d’économies supplémentaires. Ensuite la Cour relève que « plusieurs mesures initiées au travers du plan de relance ont été pérennisées avec des moyens budgétaires nationaux accrus au moment même où entraient en vigueur des dispositifs similaires de la PAC, avec là aussi des financements croissants. Il semble donc nécessaire de tailler sans doute beaucoup plus largement à la baisse afin d’éviter des doublons de financement.

• Ensuite, il s’agit de redimensionner des dispositifs mis en place durant la crise au bénéfice des industries culturelles et créatives. Sur ce point, la Cour relève que s’agissant des crédits non engagés du fonds ICC/Tech and Touch, piloté par Bpifrance, l’organisme a déjà prélevé des commissions de gestion du fonds de 6,4 M€ par rapport au montant initialement souscrit par l’État[5] (125 M€), alors même depuis 2020 Bpifrance n’a réalisé que 11 prises de participations pour un engagement total de 34,3 M€ et des décaissements de 23,6 M€. S’il convient de s’interroger sur cette pratique de commissionnement immédiat au regard du montant initialement souscrit avec ou sans décaissement effectif, il faut à tout le moins annuler les crédits non encore engagés ou distribués. Dans ces conditions la dépense évitée s’élèverait à 90 M€. La Cour incite également à proscrire tout nouvel engagement au titre du programme Culture, Patrimoine Numérique et annuler les crédits disponibles à ce titre, les investissements réalisés présentant un taux de sinistralité très élevé, soit 35%. La dépense évitée représenterait 104 M€.

Des augmentations d’impôt via des baisses de dépenses fiscales autour de 1 Md€ : 

Les magistrats de la rue Cambon proposent par ailleurs un effort de 1,1 milliard d’euros sur certaines dépenses fiscales. Il s’agit donc de hausses d’impôts en direction des entreprises et des particuliers. 

Source : Cour des comptes

La première mesure prolonge la décrue des dispositifs liés à l’apprentissage et à la formation professionnelle. Elle consiste à supprimer certaines exonérations de contribution à l’apprentissage bénéficiant aux entreprises. Il ne s’agit donc pas vraiment d’économies, mais plutôt déjà de hausses d’impôts pour des entreprises qui en étaient totalement ou partiellement exonérées. Seraient visées certaines petites entreprises[6], les associations, mutuelles ainsi que les personnes morales exonérées d’IS ou imposées au titre de BNC à l’IR (239 M€) ou agricoles (15 M€), enfin les départements d’Alsace-Moselle (53 M€) qui bénéficient d’un rabais sur le taux de droit commun. Les recettes supplémentaires dégagées s’élèveraient à 373 M€ en régime de croisière.

S’y ajouterait toujours pour les entreprises, la baisse jusqu’ici différée du GNR (gazole non routier) applicable au secteur des travaux publics – la Cour ne s’intéresse pas au GNR agricole – pour des recettes supplémentaires de +60 M€ en 2025, mais près de 179 M€ à horizon 2027. La Cour relève cependant qu’alors qu’un mécanisme de lissage a été introduit à l’horizon 2030, « le secteur n’a pas conduit d’action significative de verdissement de ses véhicules », les professionnels par exemple ne se saisissant que fort peu des deux dispositifs de suramortissement créé en 2019 à cette fin. La proposition de la Cour des comptes est donc d’accélérer le lissage de 2 ans, passant de 7 à 5 ans, afin d’inciter la filière à s’adapter. La mesure semble cependant intervenir à contretemps, la FNTP prévoyant déjà une baisse d’activité du secteur de 2% en 2025[7].  

Les ménages seraient également concernés à double titre, d’une part par une révision à la baisse du barème kilométrique plus généreux depuis 2021, ce qui concerne les personnes imposées à l’IR déduisant leurs frais professionnels selon le régime dit « réel », avec à la clé des économies en 2025 de 530 millions d’euros et à horizon 2027 de 400 millions d’euros en régime de croisière. Ils seraient aussi impactés par une baisse moins compréhensible cette fois de dépenses éligibles au crédit d’impôt pour frais de garde d’enfant en dehors du domicile (200 M€). Or on le sait si la France manque encore de crèches, quel qu’en soit le statut. Le recours à des puéricultrices privées semble donc une dépense à soutenir, surtout en période de « fléchissement démographique » préoccupant[8] (-2,2% par rapport à 2023, mais -21,5% par rapport à 2010).

Des économies manquantes dans les deux autres niveaux d’administrations publiques :

Assez étonnamment, la Cour ne propose aucune mesure relative aux collectivités territoriales (APUL largo sensu) ou aux administrations de sécurité sociale (ASSO). On peut comprendre que s’agissant des ASSO la Cour des comptes ne soit pas trop diserte, sachant que la censure du Gouvernement Barnier a eu lieu à la faveur du rejet du PLFSS 2025. La question reste ouverte d’un nouveau dépôt et d’une adoption courant 2025 afin de cranter un certain nombre d’économies qui y était inscrit. Mais les questions demeurent comme le dérapage des comptes de l’Unedic[9] et le creusement du déficit des hôpitaux[10] et un déficit de la Sécurité sociale qui pourrait bien atteindre en 2025, les 28 milliards d’euros[11].

En revanche la Cour ne propose aucune économie à réaliser au niveau des collectivités territoriales, via notamment un dispositif de régulation inscrite en loi de finances. Or dès à présent les économies à l’endroit des collectivités locales qui devaient être de 5 milliards d’euros comme inscrites dans le PLF 2025 originel ne seraient que de 2,2 milliards d’euros in fine[12]. Là encore la Cour se garde bien de proposer des mesures supplémentaires, alors qu’elles seraient inscriptibles dans la loi de finances pour 2025 comme le blocage des dotations à leur niveau de 2024 comme il l’a été nécessairement dans la loi spéciale.

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[1] Soit en pratique une dégressivité de l’aide de 4.125€ en année 1, puis de 2000€ en année 2 et enfin de 1.200€ en année 3. 

[2] Respectivement : 2,85 Md€ en 2021, 4 Md€ en 2022, 1,8 Md€ en 2023 et 2,3 Md€ en 2024. Aboutissant à un déficit « structurel » de l’établissement public puisqu’il cumule un solde déficitaire de 10,52 Md€ « après subvention d’équilibre et emprunt » rappelle la Cour. 

[3] Et spécifiquement dans les structures privées 20,9% en moyenne contre 13,4% pour les structures publiques et 8,8% pour les structures associatives.

[4] Les missions locales ont un budget de 1 milliard d’euros/an financé à 70% par l’État, 15% par les régions, 10% par le bloc communal et 5% par les départements. 

[5] Cour des comptes note de synthèse, Les mesures d’aide exceptionnelles : une sortie de crise à achever pour le budget de l’État, janvier 2025. 

[6] Occupant un ou plusieurs apprentis et dont la masse salariale est inférieure à 6 fois le SMIC annuel. Voir, 15 janvier 2025, Localtis, L’Union nationale des missions locales, ne veut pas « d’une réduction significative des budgets : https://www.banquedesterritoires.fr/lunion-nationale-des-missions-locales-ne-veut-pas-dune-reduction-significative-des-budgets 

[7] https://www.lesechos.fr/industrie-services/immobilier-btp/budget-2025-le-secteur-des-travaux-publics-tire-la-sonnette-dalarme-2129045 

[8] Insee, Bilan démographique 2024, 14/01/2025 https://www.insee.fr/fr/statistiques/8327319 

[9] https://www.lemonde.fr/politique/article/2025/01/13/assurance-chomage-faute-de-budget-l-unedic-s-inquiete-pour-son-financement_6495727_823448.html 

[10] https://www.lesechos.fr/economie-france/social/les-hopitaux-de-paris-rouvrent-des-lits-mais-leurs-comptes-plongent-encore-plus-dans-le-rouge-2142318 

[11] https://www.lopinion.fr/economie/deficit-de-la-securite-sociale-pourquoi-cest-grave Ce qui compliquerait d’ailleurs la reprise de la dette engendrée par la CADES faute de recettes supplémentaires pour l’amortir. 

[12] https://www.lesechos.fr/politique-societe/regions/discours-de-bayrou-un-effort-allege-pour-les-collectivites-locales-2142537

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