L'Etat fait main basse sur 10 milliards de réserves
Le projet de loi portant diverses dispositions liées à la crise sanitaire et à d’autres mesures urgentes est en cours de discussion au Parlement. Or parmi les articles discutés, il en est un qui crispe les parlementaires à l’Assemblée nationale tout d’abord et ensuite en commission au Sénat. Il s’agit de l’article 3 visant à renforcer le principe de l’Unité de Trésorerie en centralisant les trésoreries publiques sur le compte de l’Etat à la Banque de France. Dans la mesure où comme le relevait l’avis du Conseil d’Etat : « Le projet habilite le gouvernement à prendre par ordonnance dans un délai de douze mois toute mesure relevant du domaine de la loi destinée à faire déposer sur le compte du Trésor les disponibilités de […] [certains] organisme(s) publics ou privé(s) chargés d’une mission de service public. » La levée de bouclier à été générale alors même que la centralisation de la trésorerie de ces organismes (ce que l’on appelle en gestion commerciale la constitution d’un « pool de trésorerie » ou « cash pooling ») ne veut pas dire « perte [par ces organismes] de l’usage de [leurs] disponibilités. « Il ne s’agit pas d’un prélèvement sur fonds de roulement. » comme le relevait le rapporteur spécial de l’Assemblée nationale dans son rapport (p.112). Pourtant le volume financier visé par le gouvernement est de taille : il espère rapatrier pour 10 milliards d’euros de trésorerie.
Rififi sur le champ d’application de l’habilitation de centralisation des fonds
Le champ d’application du dispositif de renforcement de la centralisation des trésoreries par habilitation est relativement étroit :
- L’habilitation ne concerne pas les collectivités territoriales puisque ces dernières centralisent déjà leurs fonds au Trésor (bien que à l’usage pour les plus grandes, il est désormais de coutume d’utiliser une gestion optimisée de trésorerie (Trésoreries base zéro) liant endettement via ligne de trésorerie auprès des banques en tant que de besoin, ce qui réduit les disponibilités présentes sur le compte du Trésor). Le projet de loi précise que pour renforcer la centralisation de leurs fonds (s’agissant de leurs régies d’avances et de recettes ou de la trésorerie des ODAL (organismes divers d’administration locale, donc leurs établissements publics)) il faudrait en passer par une loi de finances, ce qui n’est pas le cas[1] ;
- Il ne concerne pas non plus comme le relève le Conseil d’Etat de « tout organisme public ou chargé d’une mission de service public », mais de certains « organismes publics ou privés chargés d’une mission de service public ». Ce changement de rédaction s’expliquant par le fait que « l’habilitation n’englobe pas, ce qui n’était pas l’intention du gouvernement, tous les organismes privés chargés d’une mission de service public y compris ceux dont les disponibilités (…) sont essentiellement issues de cotisations de personnes privées.[2] »
Il en résulte qu’à ce stade le dispositif ne concerne pas les collectivités territoriales et leurs démembrements, ni les organismes de retraite, disposition que les parlementaires ont néanmoins décidé d’inscrire dans leur « petite loi » dont la Caisse nationale des barreaux français (avocats) ou les associations chargées d’une mission de service public comme les CARPA (caisses des règlements pécuniaires des avocats) qui gèrent l’aide juridictionnelle et financent les ordres des avocats[3].
Les organismes visés sont donc avant tout :
- Les opérateurs de l’Etat qui avaient souscrit à titre dérogatoire des dispositifs les exonérant[4] de la centralisation de leurs fonds au Trésor public, qu’il s’agisse de raisons liées au mode particulier de la gestion de leur trésorerie (et de la nécessité de disposer de services bancaires que le Trésor ne peut leur offrir, à commencer pour leur immense majorité de la rémunération, puisque par principe (hors dotations non consomptibles des PIA (programme d’investissement d’avenir) les disponibilités placées sur le compte de l’Etat à la Banque de France ne sont pas rémunérées) ;
- Mais aussi des organismes qui échappent encore à l’obligation de dépôt au Trésor en raison des stipulations de leur statut : qu’il s’agisse de personnes morales de droit privé répondant à la qualification d’administrations publiques au sens de la comptabilité nationale (et classées dans les ODAC), ou à des personnes morales de droit public chargées d’une mission de service public qui ne relève pas de la catégorie des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale. Cela peut concerner des entités chargées de services industriels et commerciaux (EPIC, etc.) ou des organismes professionnels sectoriels (bénéficiant de taxes affectées), les chambres professionnelles (commerce et industrie, métiers, agricoles), etc.
Le gouvernement n’a pas fourni aux parlementaires de liste exhaustive ce qui a conduit à braquer le Sénat (qui en première lecture a supprimé l'article du projet de loi) et il semble que les 12 mois d’habilitation demandés visent à négocier de gré à gré avec ces organismes la centralisation progressive de leurs trésoreries auprès du Trésor, ce qui devrait conduire ces derniers à réviser leurs modalités de gestion avec leurs partenaires bancaires.
Un dispositif qui permettrait à l’Etat d’économiser de la dette à court terme
L’étude d’impact montre que l’obligation de dépôt au Trésor et son renforcement progressif ont permis à la puissance publique de réduire le niveau d’emprunt de 200 milliards d’euros entre 2000 et 2020, incluant une économie cumulée de charge d’intérêt d’environ 70 milliards d’euros. Le dispositif est donc assez performant, bien que des dérogations multiples en diminuent la portée. Au 31 décembre 2019 les dépôts des correspondants du Trésor représentaient 126,8 milliards d’euros, quand ce montant est évalué pour 2020 par le gouvernement à 128,4 milliards d’euros. Les collectivités territoriales et leurs établissements publics centralisent pour 61,6 milliards d’euros, puis les établissements publics nationaux (opérateurs), pour 28,2 milliards, et enfin les gouvernements et organismes étrangers (banques centrales, etc.) pour 15,5 milliards. Le renforcement de la centralisation des dépôts au Trésor permet donc de mieux couvrir le besoin de financement de l’Etat en évitant dans le cadre de sa gestion de Trésorerie le recours à des BTF (titres courts de maturité moins d’un an).
Ressources de financement | Exécution 2017 | Exécution 2018 | Exécution 2019 | LFI 2020 | PLFR(1) 2020 | PLFR(2) 2020 |
|---|---|---|---|---|---|---|
Emissions de dette à moyen et long termes nettes des rachats | 185 | 195 | 200 | 205 | 210 | 245 |
Ressources affectées caisse de la dette publique et désendettement | 0 | 0 | 0 | 2 |
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Variation nette de l'encours des titres d'Etat à court terme | -7,5 | -13,6 | -6 | 10 | 27,5 | 62,1 |
Variation des dépôts des correspondants | 4,7 | 9,8 | 11,5 | 6,4 | 0 | 0 |
Variation des disponibilités du Trésor à la Banque de France | -9,2 | -11,1 | -5,7 | 3,6 | 3,6 | 9 |
Autres ressources de trésorerie | 10 | 11,8 | 20,7 | 3,5 | 4,5 | 6,5 |
dont primes et décotes | 9,6 | 10,8 | 19,9 |
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dont autres ressources de trésorerie | 0,4 | 1 | 0,8 |
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Total | 183,1 | 191,9 | 220,5 | 230,5 | 245,6 | 322,6 |
En particulier, depuis un rapport de la Cour des comptes de 2009[5], entre 2011 et 2019, près de 14 milliards de trésoreries publiques ont été rapatriés sur le compte unique du Trésor. Malheureusement, cette dynamique vertueuse semble compromise pour l’avenir, en particulier l’augmentation de 6,4 milliards de dépôts à 133,2 milliards d’euros n’est plus d’actualité. L’étude d’impact chiffre les montants déposés à 128,4 milliards, mais l’inscription en LFR (2) 2020 d’une augmentation « zéro » pourrait se traduire par des dépôts simplement en ligne avec l’exécution 2019. Deux phénomènes l’expliqueraient :
- Des dépenses plus importantes des correspondants du Trésor « nationaux » dans le cadre de la lutte contre le Covid-19 ;
- La réforme du franc CFA en Afrique de l’Ouest, qui devrait se traduire par la suppression de l’obligation de dépôt pour la moitié des réserves de change de l’UEMOA sur le compte du Trésor français (actuellement 15,4 milliards d’euros) en raison de l'évolution des conventions financières. Enfin la baisse du prix du pétrole pourrait conduire les états africains producteurs à tirer sur leurs réserves centralisées sur le compte de l’Etat à la Banque de France.
La matérialisation de l’ensemble de ces risques pourrait effectivement supprimer pour 6,4 milliards d’euros d’encours et même plus sans doute. Dans ce cadre la « sécurisation » de 10 milliards d’euros de recentralisation supplémentaires pourrait permettre de limiter le phénomène, et même en l’absence d’ajustement baissier de ce niveau, éviter pour le Trésor d'avoir recours à des BTF pour assurer des financements infra-annuels (on sait par ailleurs qu’ils seront sollicités massivement pour 2020, puisque le PFLR(2) 2020 en affiche une variation de +62,1 milliards alors que la variation d’encours en 2019 était de -6 milliards d’euros[6].)
Une mesure d’urgence ou une mesure structurelle ?
Le renforcement des dépôts sur le compte unique de l’Etat au Trésor devrait permettre à court terme de diminuer le besoin de refinancement de l’Etat sur les marchés, toutes choses égales par ailleurs. Le dispositif est donc vertueux. Il l’est moins évidemment pour les organismes concernés puisque ces derniers, s’ils conservent la jouissance de leurs disponibilités, ne pourront plus (à moins que des accords de gré à gré ne soient trouvés comme pour les dépôts des correspondants étrangers) jouir des intérêts placés que celles-ci pouvaient leur générer sur des comptes bancaires classiques. On pense notamment par exemple aux ressources de trésorerie des fédérations sportives. Mais il s’agit d’une mesure d’urgence. Reste à savoir si cette évolution (qui demandera tout de même près d’1 an de négociations, même si l’impact devrait quand même se faire sentir dès l’exécution 2020) sera temporaire ou structurelle. En l'absence de périmètre bien défini (ce que repproche vertement le Sénat au gouvernement), on doit pour le moment penser que l'ensemble des ODAC bénéficiant de dérogations ainsi que les opérateurs situés hors champ ODAC, sont les seuls à être concernés directement (les fédérations professionnelles, sportives et les caisses de retraites seraient exclues). La sphère locale est exclue. La sphère sociale sans doute également à ce stade.
Nous pensons que ce mouvement de centralisation de trésorerie devrait être élargi. On pense naturellement aux comptes rémunérés des bailleurs sociaux qui placent leurs disponibilités sur le livret A… sans plafond. Est-ce bien normal que la trésorerie de ces organismes ne soit pas rapatriée dans le giron du compte unique de l’Etat à la Banque de France ? Pour le moment l’habilitation hors loi de finances ne peut les atteindre a priori, mais il faudrait y réfléchir… car ce qui surprend surtout c’est le bilan finalement assez maigre des trésoreries rapatriées : 10 milliards… c’est peu. Si l’Etat s’intéressait davantage à la sphère locale, il y a fort à parier qu’entre les SEM et l’ensemble des ODAL, le grain à moudre serait beaucoup plus important, et sans doute mieux accepté s’il était provisoire. Reste avec une dette estimée (provisoirement) à 115,2% du PIB et un Etat qui « concentre » par construction l’ensemble des déficits des autres niveaux d’administration dont il assure la garantie des ressources, il est logique que la contrepartie de cette garantie soit la centralisation des trésoreries. Il en va de l’optimisation du compte de l’Etat au jour le jour et de la nécessité de recourir le moins possible au levier de la dette infra-annuelle pour y parvenir. Il ne s’agit sans doute que d’un début. A suivre.
[1] Voir rapport de Guillaume KASBARIAN, n°2915, p.101 et suiv, http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/csdducovid/l15b2915_rapport-fond.pdf sur cette question précise de l’optimisation de la trésorerie des collectivités via le recours à l’endettement, on consultera : Sénat, Paul LORIDANT, Le compte d’avance aux collectivités territoriales, rapport n°24 du 15 octobre 2003, et plus particulièrement la gestion active de Trésorerie, https://www.senat.fr/rap/r03-024/r03-024_mono.html#toc179, ainsi que l’actualisation comptable apportée par la DGCL en la matière, https://www.collectivites-locales.gouv.fr/gestion-tresorerie. Enfin, voir le rapport particulier de la Cour des comptes, La gestion de la trésorerie et de la dette des collectivités territoriales, novembre 1991, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/Collectivites-territoriales-gestion-tresorerie-et-dette.pdf
[2] Mais après le rapprochement de la CADES et de France Trésor en matière de gestion de leurs dettes respectives, par convention de septembre 2017, les disponibilités de la CADES ont été centralisées sur le compte unique du Trésor à compter de 2019 (soit +3 milliards d’euros).
[3] Suivre les passes d’armes en commission, http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/comptes-rendus/csdducovid/l15csdducovid1920002_compte-rendu.pdf
[4] Voir l’article 197 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit décret GBCP).
[5] Cour des comptes, La gestion de Trésorerie, une fonction vitale pour l’Etat, février 2009 https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/3-gestion-de-la-tresorerie.pdf
[6] Voir nos développements à paraître sur l’évolution de la dette pour 2020.
