Le Haut Conseil lève le voile sur les vraies économies : seulement 3 milliards !
Le Haut Conseil des finances publiques vient de rendre public son avis 2025-1 relatif à l’amendement des projets de lois de finances et de financement de la Sécurité sociale pour l’année 2025. Et le moins que l’on puisse dire c’est que désormais il ne prend plus de gant pour s’interroger ouvertement sur les points de fragilités du budget 2025. En particulier il s’interroge sur la réalité des économies affichées et de leur contribution à la réduction du déficit « structurel ». Sur ce point le Gouvernement reste en effet particulièrement flou… Grâce aux échanges du HCFP avec l’Exécutif, on comprend que l’évolution spontanée des dépenses des PLF/PLFSS 2025 serait de l’ordre de 47 milliards d’euros en volume et de près de 70 milliards d’euros en valeur. En l’absence de décompte des mesures additionnelles en dépenses discrétionnaires inscrites dans le cadre des textes financiers amendés. Le Haut Conseil des finances publiques conclut dans son avis à seulement 0,1 point de baisse de dépenses publiques, soit environ 3 milliards d'euros par rapport au PIB potentiel. Symétriquement, les hausses de prélèvements obligatoires seraient de 0,9 point de PIB potentiel, soit près de 27 milliards d’euros (9 fois plus).
Des économies en dépenses de 34 milliards ou de 3 milliards d’euros ?
Le HCFP n’y va pas par quatre chemins. Le projet de lois de finances et de financement de la Sécurité sociale amendé sur lequel porte son avis affiche un niveau de dépenses publiques (hors crédits d’impôt) de 1.693,8 milliards d’euros en 2025 après 1.652,3 milliards exécutés en 2024 (évaluation provisoire), soit une croissance en valeur de +41,5 milliards d’euros par rapport à 2024 (soit +2,5%).
| Md€ | 2024 | 2025 | Var 25-24 | Évolution % |
| Dépenses (hors C.I) | 1 652,30 | 1 693,80 | 41,5 | 2,5% |
| dont dépenses exceptionnelles | 9,9 | 7,6 | -2,3 | -23,2% |
| dont charge de la dette | 58,8 | 67,1 | 8,3 | 14,1% |
| Dépenses hors mesures exceptionnelles et charge de la dette | 1 583,60 | 1 619,1 | 35,5 | 2,2% |
| Idem en euros constants | 1 583,60 | 1 596,9 | 13,3 | 0,8% |
Source : HCFP, PLFS/PLFSS amendé pour 2025 lors de la reprise de leur examen au Parlement.
Hors dépenses exceptionnelles et charges de la dette, la dépense totale augmenterait tout de même de 2,2% soit +35,5 milliards d’euros. En euros constants et sur cet agrégat, la dépense évoluerait entre 2024 et 2025 de +0,8%. On aurait toutefois un ralentissement de l’augmentation de la dépense, puisque celle-ci augmentait en valeur de +3,8% entre 2023 et 2024, et de seulement +2,5% en 2025 – soit -1,3 point en valeur).
Il convient d’analyser cette augmentation de +41,5 milliards d’euros entre 2024 et 2025. Selon le Haut Conseil, cela proviendrait d’un niveau d’exécution des dépenses publiques en 2024 plus faible qu’anticipé de près de 5,5 milliards d’euros grâce à des efforts importants en gestion :
-1,5 milliard d’euros de moindres dépenses de l’État liées notamment à la sous-exécution des dépenses de relance (-0,8 Md€) ;
-3,7 milliards d’euros liés à de moindres dépenses d’investissement des collectivités territoriales ;
-1,4 milliard d’euros liés à une moindre progression de la charge de la dette (révision des taux d’intérêt et de l’inflation) ;
Moindres dépenses des opérateurs, dont France Compétence (-0,9 Md€) ;
Ainsi l’augmentation des dépenses publiques entre le PLF 2025 amendé et la prévision d’exécution 2024 contenue dans le PLF 2025 initial ne serait pas de +41,5 milliards d’euros, mais de 36 milliards d’euros. 13,25% de l’écart en dépenses entre 2024 et 2025 s’explique par une exécution plus basse 2024 grâces à la combinaison d’efforts en gestion et d’évènements exogènes sur lesquels l’État n’avait pas la main (politique moins restrictive de la BCE et moindre investissement des collectivités territoriales).
Entre le dépôt du PLF 2025 et sa poursuite d’examen au Sénat en version amendée, le niveau de dépenses serait plus haut de 0,5 milliard d’euros dans la dernière version des textes financiers. Les écarts s’expliqueraient comme suit :
| Dépenses hors C.I. PLF 2025 initial (Md€) | 1 693,30 | |
Effets d'augmentation des dépenses (+) | Allègement des efforts demandés aux collectivités territoriales | 2,8 |
| Non-report de l'indexation des retraites | 3,5 | |
| Abandon de la hausse du ticket modérateur sur les médicaments | 1,1 | |
| Relèvement des crédits des ministères de l'Intérieur, Justice et OM | 1,5 | |
| Dépenses de l'Unedic révisées à la hausse | 1,4 | |
| Actualisation des dépenses de soutien énergie | 0,9 | |
| Totales hausses | 11,2 | |
Effets d'économies additionnelles (-) | Assouplissement de la politique monétaire de la BCE sur la charge de la dette | -2,3 |
| Ralentissement des dépenses d'investissement des collectivités territoriales | -3,6 | |
| Effet de baisse de l'inflation sur la revalorisation des dépenses sociales au 1er avril | -0,4 | |
| Nouvelle baisse des dépenses de l'État | -2,5 | |
| Nouvelle baisse des dépenses des ODAC | -1,6 | |
| Autres | -0,3 | |
| Total baisses | -10,7 | |
Solde des mesures | 0,5 | |
| Dépenses hors C.I. PLF 2025 amendé | 1 693,80 | |
Source : HCFP, présents avis et calculs, Fondation iFRAP, janvier 2025.
Par ailleurs le Gouvernement a annoncé une baisse des mesures de redressement par rapport au PLF initial, soit 52 milliards d’euros contre 60 milliards, dans lesquelles les économies en dépenses passeraient de 41,3 milliards à 34 milliards d’euros.
| Md€ | PLF 2025 | Reprise de la discussion au Sénat | Écart |
Économies | |||
| État | 20 | 21,6 | 1,6 |
| Opérateurs | 1,5 | 2 | 0,5 |
| Coll locales | 5 | 2 | -3 |
| Sécurité sociale | 14,8 | 8,4 | -6,4 |
| Totales économies | 41,3 | 34 | -7,3 |
Recettes supplémentaires | |||
| Fiscalité des entreprises | 13,6 | 12,3 | -1,3 |
| Dividendes d’EDF | 2 | 2 | 0 |
| Fiscalité des particuliers | 5,7 | 3,7 | -2 |
| Totales recettes supplémentaires | 21,3 | 18 | -3,3 |
| Total des mesures | 62,6 | 52 | -10,6 |
Source : Documents gouvernementaux.
Des économies qui seraient dégagées par rapport au « tendanciel » d’évolution spontanée des dépenses publiques. Un tendanciel que le Gouvernement n’explicite pas, ce qui provoque l’incompréhension du Haut Conseil des finances publiques dans la mesure où l’effort en dépenses présenté pour résorber le déficit structurel ne serait que de 0,1 point de PIB. Comment cela est-il possible ?
Tout d’abord le PIB et les dépenses publiques ont varié entre la présentation en octobre 2024 du PLF 2025 et celle amendée de janvier 2025.
| Données initiales de construction du PLF 2025 | 2023 | 2024 in PLF 2025 initial | 2025 initial | Var 2024-23 | Var 2025-24 |
| Niveau des dépenses publiques hors C.I. en valeur | 1 591 | 1 657,8 | 1 693,30 | 66,8 | 35,5 |
| PIB en valeur | 2 822 | 2 921 | 3 005 | 99,0 | 84,0 |
| Dépenses publiques hors C.I. en % | 56,4% | 56,8% | 56,3% | 0,4 | -0,4 |
| Actualisation des données PLF amendé | 2023 | 2024 exécuté | 2025 amendés | Var 2024-23 | Var 2025-24 |
| Niveau des dépenses publiques hors C.I. en valeur | 1 591 | 1 652,3 | 1 693,8 | 61,3 | 41,5 |
| PIB en valeur | 2 822 | 2 917[1] | 2 984 | 95,4 | 67,1 |
| Dépenses publiques hors C.I. en % | 56,4% | 56,6% | 56,7% | 0,3 | 0,1 |
Sources : HCFP, PLF 2025, INSEE, calculs, Fondation iFRAP, janvier 2025.
Il en résulte des effets en volume très divergents liés aux différentes actualisations. Comme le relève le Haut Conseil, « le ratio de dépenses au PIB augmente de 0,1 point de PIB » alors que « celui des dépenses au PIB potentiel baisse de 0,1 point, se traduisant par une contribution de 0,1 point des dépenses à l’effort structurel. » Suivant la décomposition suivante :
2023 | 2024 | 2025 | |
| Solde public | -5,5 | -6 | -5,4 |
| Solde conjoncturel | -0,3 | -0,4 | -0,6 |
| Mesures ponctuelles et temporaires (% PIB potentiel) | -0,1 | -0,1 | -0,1 |
| Solde structurel (% du PIB potentiel) | -5,1 | -5,5 | -4,7 |
| Variation du solde structurel | -0,6 | -0,4 | 0,7 |
| dont effort structurel | 1,1 | 0 | 0,9 |
| dont effort en prélèvements obligatoires | -0,4 | 0,2 | 0,9 |
| dont effort en dépenses | 1,5 | -0,2 | 0,1 |
| dont composante non discrétionnaire | -1,7 | -0,4 | -0,2 |
| Recettes hors P.O. | -0,1 | 0 | -0,1 |
| Élasticités fiscales des P.O. | -1,7 | -0,4 | -0,1 |
Sources : HCFP, et PLF 2025 amendé, janvier 2025.
En effet, le PIB potentiel croîtrait entre 2023 et 2028 d’environ 1,2%/an en volume. Le PIB potentiel exprimé en niveau aurait alors les valeurs suivantes entre 2023 et 2025, tandis qu’effectivement en volume de PIB potentiel, la dépense publique baisserait de 0,1 point à 56,2% du PIB :
2023 | 2024 | 2025 | var 25-24 | |
| PIB potentiel | 2838,9 | 2934,9 | 3011,3 | 76,5 |
| Dépenses publiques exprimées en % du PIB potentiel | 56,0% | 56,3% | 56,2% | -0,1 |
Sources : HCFP, PLF 2025, INSEE, calculs, Fondation iFRAP, janvier 2025.
Mais 0,1 point de PIB potentiel, cela ne représenterait des économies globales sur la dépense publique en valeur que de 3 milliards d’euros…
Quel tendanciel des dépenses publiques pour un effort structurel en dépenses de 0,1 pt de PIB ?
Le Haut Conseil relève que « l’effort structurel repose lui-même principalement sur des mesures de hausse de prélèvements obligatoires (un peu moins de +0,9 point de PIB) et faiblement d’un effort en dépenses (un peu moins de +0,1 point de PIB). » Cela veut donc dire que l’effort structurel serait porté par des mesures aux rendements 9 fois plus forts en termes de hausse de prélèvements obligatoires qu’en baisses de dépenses… soit près de 27 milliards contre 3…
Interrogé sur cette question, le Gouvernement adopte une réponse acrobatique : « Il estime que [son action] (…) sur les dépenses s’élève à 1,0 point de PIB et celles sur les recettes à 0,7 point de PIB, résultant en un effort supérieur en dépenses qu’en recettes. »
En effet « il considère (…) que les dépenses ont une croissance spontanée supérieure à celle du PIB potentiel, ce qui contribue à dégrader le solde public structurel de 0,9 point de PIB ». Il envisage en conséquence d’appliquer un « effort structurel (…) sur la dépense, équivalent à 1,0 point de PIB » ce qui représenterait effectivement environ 30 milliards (proches des 34 milliards d’euros[2] affichés par le Gouvernement), « si bien que l’effort structurel qu’il envisage sur la dépense (…) n’aboutit in fine qu’à 0,1 point de baisse du ratio des dépenses structurelles au PIB. »
Retenons donc que la dépense manifesterait une augmentation tendancielle supérieure à la croissance du PIB potentiel, or on sait que cette croissance du PIB potentiel est de +1,2% en volume et de +2,6% en valeur contre un PIB réel en croissance de +2,3% en valeur et de +0,9% en volume. Il faut donc imaginer une évolution spontanée des dépenses publiques en volume de l’ordre de +2,8%, soit près de 47 milliards d’euros constants. Dans ce cadre la répartition serait alors la suivante en dépenses :
| Évaluation initiale 2024 du PLF 2025 | Croissance spontanée | Économies ajustées dans le PLF 2025 amendé | Niveau atteint | Écarts 2024 initiaux | |
| Dépense publique hors C.I | 1 657,80 | 70,0 | -34 | 1 693,80 | 36,00 |
| Évolution en valeur) | 4,2% | -2,1% | 2,2% | ||
Déflateur de PIB révisé à 1,4% | 1 657,80 | 46,8 | -34 | 1 670,59 | 12,79 |
| Évolution en volume | 2,8% | -2,1% | 0,8% |
Source : HCFP, PLF 2025 initial, PLF amendé, Calculs, Fondation iFRAP, janvier 2025. Note de lecture : Il faut par définition repartir pour l’évolution spontanée des dépenses, de leur estimation initiale en PLF 2025, l’exécution provisoire 2024 étant dépendant des efforts réalisés en gestion au 4e trimestre 2024.
Mais assez curieusement, le Gouvernement n’effectuerait pas du tout les mêmes calculs s’agissant de l’effort en recettes fiscales. En effet, il relativise l’effort structurel affiché en prélèvements obligatoires pourtant affiché à près de 0,9 point de PIB potentiel (soit près de 27 milliards d’euros). Il « exclut (…) du calcul le montant des hausses de prélèvements obligatoires en 2025 issues de dispositions antérieures aux projets de lois de finances et de financement (…) 2025 à hauteur de 0,2 point de PIB », ainsi « le gouvernement considère que celles qui relèvent de son action se montent à 0,7 point de PIB ». C’est toutefois 50% de plus que les mesures nouvelles en recettes affichées dans le cadre du PLF 2025 amendé (soit 18 milliards d’euros).
Où les économies en dépenses seraient pratiquées ?
Elles sont très peu documentées, par les agrégats en dépenses amendées, ne sont pas connues à date.
Les dépenses de l’État augmenteraient de 2,4% en valeur et de 1% en volume (avec un déflateur de PIB à 1,4%), mais cette progression des dépenses totales supposerait « une baisse des dépenses budgétaires de 1 milliard d’euros, soit -1,5 milliard d’euros par rapport aux prévisions initiales du PLF initial d’octobre 2024. Ces économies comporteraient des baisses homothétiques (coup de rabot) dont -10% sur les achats publics (-3 Md€), ainsi que la « fin du quoi qu’il en coûte » (-2Md€). Pour le HCFP « l’atteinte de ces objectifs est possible, mais exigeante : elle laisse très peu de marge de manœuvre pour financer des dépenses imprévues » survenant en cours d’année.
2024 | 2025 | Var 25-24 | Évolution | |
| PDE (périmètre des dépenses de l'État) initial | 493 | 490 | -3 | -0,6% |
| PDE amendé | 491,5 | 490,5 | -1 | -0,2% |
Source : HCFP et Rapport général, Assemblée nationale, tome 1,p.47, Courson, sur le PLF 2025.
S’agissant des dépenses des administrations publiques locales, « le gouvernement prévoit une progression des dépenses de 2,6% en valeur » c’est-à-dire de +2% pour les seules dépenses de fonctionnement soit +1 point par rapport au PLF 2025 initial. Les dépenses d’investissement inchangées depuis octobre ont une progression estimée à +6,9% en valeur. Les efforts demandés seraient plus bas de -2,8 milliards d’euros, à 2,2 milliards environ. Le HCFP note que « cette prévision est plus crédible que celle d’octobre dernier, mais le ralentissement des dépenses des collectivités locales n’est pas acquise pour autant » dans la mesure où il n’est assorti d’aucun mécanisme de contractualisation contraignant.
| Collectivités locales | 2023 | 2024 | 2025 | Évolution |
| Dépenses de fonctionnement | 216 | 226,4 | 230,9 | 2,0% |
| Dépenses d'investissement | 71 | 76,7 | 82,0 | 6,9% |
| Dépenses totales | 287 | 303,0 | 312,9 | 3,2% |
Source : HCFP et Rapport général Assemblée nationale, tome 1,p.47, Courson, sur le PLF 2025
| Administrations publiques locales (APUL) | 2023 | 2024 | 2025 |
| Dépenses publiques hors crédits d'impôt (en Md€) | 316 | 337 | 345,8 |
| Évolution | 6,6% | 2,6% |
Source : Article d’équilibre de la petite loi « Sénat » retraitée pour tenir compte des indications du HCFP.
S’agissant enfin des administrations de sécurité sociale, les dépenses devraient croître de 2,9% par rapport à 2024 en valeur. Les économies sont à cet écart très hypothétique : abandon de la désindexation des retraites (+3,5 Md€), suppression de la hausse du ticket modérateur sur les médicaments (+1,1 Md€), dépenses de l’Unedic en hausse de 1,4 Md€. Par ailleurs, la revalorisation de l’ONDAM de 3,3% contre 2,8% dans le PLF 2025 initial supposerait de dégager des économies de 4,3 Md€ plus basses que celles escomptées initiales de 600 M€, mais « qui a ce jour [sont] encore peu documenté ».
| Administrations publiques de sécurité sociale (ASSO) | 2023 | 2024 | 2025 |
| Dépenses publiques hors crédits d'impôt (en Md€) | 738 | 777,1 | 799,7 |
| Évolution | 5,3% | 2,9% |
Source : Article d’équilibre de la petite loi « Sénat » retraitée pour tenir compte des indications du HCFP.
Conclusion :
Les économies à réaliser en dépense sont à la fois peu documentées et difficilement vérifiables dans la mesure où ni l’évolution tendancielle de la dépense ni sa décomposition par niveaux d’administrations publiques n’est fournie. Le HCFP s’en fait l’écho en constatant un écart flagrant entre les économies affichées et celles inscrites dans l’effort structurel nécessaire pour faire baisser le déficit public. Ainsi, des économies affichées de 34 milliards d’euros ne déboucheraient que sur un effort structurel en dépense de 0,1 point de PIB potentiel, soit 3 milliards d’euros. Symétriquement, les hausses de prélèvements obligatoires seraient de 0,9 point de PIB potentiel, soit près de 27 milliards d’euros (9 fois plus) alors même que les hausses de P.O. documentées ne sont que de 18 milliards d’euros (soit 0,6 point de PIB potentiel). Le Gouvernement affirme que cela s’explique par le tendanciel des dépenses beaucoup plus fort que la croissance potentielle (sans donner de chiffre), tandis qu’il ne revendique qu’un effort de 0,7 point de PIB potentiel de recettes fiscales, le reliquat (entre 0,2 et 0,3 pt de PIB) relevant de mesures antérieures à sa prise de fonction… Enfin, aucun mécanisme contraignant de régulation ne peut s’assurer du non-dérapage des dépenses des collectivités territoriales et de la Sécurité sociale, tandis que les objectifs de l’État ne lui laissent que peu de marge de manœuvre pour faire face à des évènements imprévus…
Autant dire que le budget est tout à la fois peu transparent dans sa construction et que les économies par ailleurs peu documentées que le gouvernement affiche ne bénéficient pas des mécanismes de contraintes leur permettant d’être parfaitement sécurisées en exécution.
[1] Les données sont encore provisoires, mais l’INSEE a publié le 30 janvier 2025 sa nouvelle prévision de PIB pour le T4 2024, ainsi que son acquis de croissance, voire https://www.insee.fr/fr/statistiques/8346702
[2] On peut toutefois contester ce chiffrage dans la mesure où une partie de ces économies en dépenses sont en réalité des suppressions d’allègement de charge (dont les 1,6 milliard au voisinage du SMIC après arbitrage du recentrage de ces aides dans le droit fil du rapport Bozio/Vasmer d’octobre 2024), au lieu des 4 milliards annoncés dans la version « Barnier » du PLF initial, voir https://www.lefigaro.fr/conjoncture/les-salaires-jusqu-a-2-25-fois-le-smic-ne-seront-pas-concernes-par-la-baisse-des-allegements-de-charges-annonce-michel-barnier-20241128.
