L'âge d'or des déficits, un vade-mecum indispensable
« L'âge d'or des déficits » [1], c'est avec cette ironie mordante que Pierre-François Gouiffès, inspecteur des finances et énarque, maître de conférences à Sciences-Po et administrateur de Transdev, s'intéresse à la lente dégradation des finances publiques françaises dans un ouvrage récent paru aux éditions de la Documentation Française. D'emblée la vision est vaste, 40 années au bas mot, sont détaillées avec soin. Tous les budgets de l'Etat depuis 1974 sont analysés, ainsi que les finances sociales et locales, ce qui donne au diagnostic de cet ancien directeur de cabinet adjoint de Jean-Louis Borloo, l'occasion de revenir en profondeur sur la dynamique infernale de nos finances publiques. La perspective à vrai dire est même plus large puisque l'auteur brosse une fresque financière qui prend racine depuis l'ancien régime et remonte même à la fin du Moyen Age [2].
L'auteur développe donc l'idée d'un certain atavisme français pour la dépense publique, marqueur culturel de sa centralisation administrative progressive dans le cadre de la structuration de l'État en France, puis le fruit, à partir de 1974, d'un certain renoncement politique consenti par les acteurs de toutes sensibilités et accru par les alternances gauche/droite.
1) Une appréciation des finances publiques dans une perspective de long terme :
L'ouvrage, se veut construit comme un vade-mecum synthétique et précis, abondant en graphiques et tableaux. Nous lui reprocherons seulement de ne pas en avoir inséré deux de plus qu'il est possible de retrouver commentés dans une note de l'auteur sur son blog, parue également dans la revue Sociétale n°80 du 13 mai 2013. Nous nous permettrons de les joindre à cette recension car elles permettent de mieux comprendre la démonstration sur la longue période de l'auteur sur le volet des dépenses publiques comme sur celui de la dette. L'intérêt de la présentation étant précisément d'avoir retraité les dépenses publiques des périodes de guerre, permettant de vérifier la dynamique intrinsèquement incrémentale des dépenses [3] (loi de Wagner) en France, mais avec des périodes de rémission (premier graphique) depuis 1909.
Sources : P-F Gouiffès, Déficits et comptes publics avant 1974, 7 octobre 2012 p.7
Le second graphique concernant l'endettement est par ailleurs particulièrement saisissant dans la mesure où il enregistre également l'endettement lié aux guerres. La dette telle qu'elle apparaît en 2011 à près de 86% du PIB rejoint presque le niveau qu'elle atteint lors de la révolution française (entre 80 et 100%), mais aussi celui de 1896 à la fin de la longue crise économique de la seconde moitié du XIXème siècle.
Sources : P-F Gouiffès, Déficits et comptes publics avant 1974, 7 octobre 2012 p.7
2) Un focus particulier s'agissant de la gestion des finances publiques françaises 1974-2013 :
L'ouvrage est utile car au-delà de l'histoire longue, il permet de remettre depuis 1974 l'ensemble des gouvernements devant leurs responsabilités. Le lecteur devra alors naviguer entre le chapitre 3 le feuilleton politico-budgétaire hexagonal (1974-2013) et le chapitre 5 Analyse des discours économiques et politiques, qui retrace l'approche conceptuelle des budgets par les différentes sensibilités politiques de gouvernement et leurs discours au cours des campagnes présidentielles successives. Plusieurs constats se dégagent :
Tout d'abord la rhétorique propre à la conquête du pouvoir qui conduit nécessairement à évoquer l'héritage de la politique laissée par les prédécesseurs, la nécessité d'un audit et un collectif budgétaire pour corriger le tir. Une entrée en matière qui se confronte très rapidement aux renoncements matérialisés par le tabou depuis 1997 du mot rigueur, et par l'impossibilité de mettre en place de véritables politiques correctives des comptes publics sans sanction politique en sortie de mandat (défaite de Valéry Giscard d'Estaing en 1981, déflation compétitive de la gauche sanctionnée en 1986 et en 1993, redressement budgétaire de 1988, qualification forcée pour l'euro en 1997, programme fiscal de Nicolas Sarkozy en 2012.
En conséquence, il est possible d'isoler des phases d'accompagnement pro-cyclique des récessions (qui devraient en accroître les effets [4]) se caractérisant par des déficits très importants (1993 et 2009), mais également que lorsque des plans de relance sont entamés (plan Chirac de 1975 et plan de relance de 1981, mesures ciblées Jospin (emplois jeunes et 35 heures) entre 1997 et 2000, ainsi que le plan Sarkozy de 2009, ceux-ci sont très rapidement désactivés (réduits ou neutralisés), ce qui ne produit pas les effets contra-cycliques espérés en moyenne période. L'auteur constate que finalement « la politique budgétaire française souffre probablement d'un enjeu de crédibilité, compte tenu de la difficulté des gouvernements à tenir leurs engagements, notamment à moyen terme ».
Ainsi l'auteur fait-il l'hypothèse d'une difficulté particulière pour la France à tenir même d'un point de vue néo-keynésien des politiques contra-cycliques efficaces, que l'économie du pays soit perçue comme étant en haut de cycle (pas de baisse effective des dépenses et hausse des prélèvements fiscaux), ou en bas de cycle (jeux des stabilisateurs automatiques et baisse de la pression fiscale).
3) Les vraies raisons des déficits publics français :
En définitive, le vade-mecum reprend, actualise et élargit la focale sur l'endettement prise par le rapport de la commission présidée en son temps par Michel Pébreau en 2005. Le constat est sans appel, l'exercice court-termiste budgétaire ne permet généralement en France d'ajustement autre que par les recettes, les conséquences à moyen et long terme des dépenses publiques étant systématiquement négligées, par la gauche comme par la droite.
La raison en revient principalement à la construction du budget lui-même « biais systématiquement optimistes des prévisions de croissance à moyen terme (…) à l'origine d'une surestimation permanente des recettes et donc d'une sous-évaluation du déficit »,
Mais également à la bipolarisation apparente de la vie politique qui détient son pendant en termes de gestion, en reprenant et développant l'idée proposée par Jean-Marc Daniel, selon laquelle il existe « un keynésianisme appliqué de droite » couplant déficit budgétaire et baisse des impôts en lieu et place d'un « keynésianisme de gauche » fondé sur la hausse des dépenses publiques. »
Ce plus petit dénominateur commun s'agissant de la dépense, débouche in fine sur un phénomène incrémental inexorable concourant à l'augmentation des budgets public : « [l']impact de la division idéologique et de multiples alternances sur la sédimentation des budgets [est déterminante], chaque nouvelle majorité étant « prise en otage » par des réformes instituées par l'équipe sortante et dont le démembrement apparaît impossible pour des raisons politiques et pratiques. »
Enfin l'auteur met en évidence sur 40 ans, la participation implicite des budgets locaux dans le creusement de la dette publique : « l'évolution fondamentale des budgets depuis 1974 conjugue une concentration extrêmement forte des déficits sur l'État, qui cumulait ainsi 80% du stock de dette publique fin 2012, et le très grand dynamisme (tant en matière de recettes que de dépenses) des budgets des administrations locales et des administrations de Sécurité sociale au sens large. » Dynamisme des recettes et des dépenses locales, et sociales, dont la croissance des premières « n'est absolument pas compensée par une diminution à due proportion des budgets des administrations centrales ». Ainsi que le relève Pierre-François Gouiffès, « La situation des soldes budgétaires des administrations publiques est très différenciée. Le déficit de l'État représente en permanence et de très loin la principale source de déficit (75% en moyenne sur 1978-2011), alors que le solde des administrations locales et sociales reste confiné dans un tunnel compris entre +1% et -1% du PIB. […] Toutefois, il y a discordance entre les lieux où recettes et dépenses sont dynamiques, et le lieu de localisation du déficit, le budget de l'État ». Il existe donc une logique de transfert des déficits et de l'endettement publics sur l'État, en contrepartie de l'externalisation croissante de dépenses publiques en dehors de lui, bien que ces transferts, mal-ajustés et mal-compensés, soient eux-mêmes intrinsèquement inflationnistes.
Conclusion : un constat chirurgical mais peu de propositions
Ce n'est pas l'enjeu d'un vade-mecum que de proposer des solutions aux effets des situations analysées. Pierre-François Gouiffès est donc extrêmement prudent pour ne pas dire impressionniste en termes de propositions bien qu'en filigrane il soit possible de rendre une certaine justice à l'argumentation de l'auteur en la matière :
Le constat d'un manque de courage de la classe politique française en matière de maîtrise des dépenses publiques, milite sans doute pour une crédibilité retrouvée en termes de prévisions macroéconomiques modestes et prudentes.
A l'incrémentalisme des dépenses qu'il met parfaitement en évidence, il faut sans doute y lire l'adhésion de l'auteur à de véritables ajustements budgétaires passant par les prélèvements obligatoires (effet rapide mais momentané) mais également par la baisse des dépenses (effet plus lent mais durable), surtout en période de croissance.
A la baisse continue de la croissance potentielle que l'auteur chiffre à 2% entre 1974 et 2000, puis 1,7% jusqu'en 2007 pour ne plus être que de 1% au-delà de cette période, il oppose la nécessité de se focaliser sur une trajectoire minimale de solde stabilisant, afin précisément de juguler le renforcement du niveau de l'endettement.
Enfin, sans trop forcer la pensée de l'auteur, il nous est permis de faire un lien entre le présent ouvrage et son précédent « Réformes. Mission impossible ? » [5] dans la mesure où l'Âge d'or des déficits faisant la part belle à l'évolution des dépenses par fonction et par nature, la méthodologie des réformes structurelles à entamer renvoie au précédent opus.
[1] P-F Gouiffès, L'âge d'or des déficits, 40 ans de politique budgétaire française, La Documentation Française, Paris, 2013.
[2] Qu'il nous soit permis ici de regretter l'absence toujours présente de l'ouvrage que se proposait d'écrire voilà quelques années Alain Guéry directeur de recherche à l'EHESS et intitulé, les finances de la monarchie française d'Ancien Régime, étude quantitative. Le lecteur exigeant pourra néanmoins avoir une vision synthétique dans l'ouvrage de Marie-Laure Legay, La Banqueroute de l'Etat royal, Editions de l'EHESS, Paris, 2011.
[3] Bien que le service de la dette dite « de guerre » soit cependant inclus.
[4] Bien que cette séquence ne soit pas mise en évidence dans tous les pays comme notamment la capacité de certains plans de coupes budgétaires massives à surmonter la crise, ce que l'on appelle dans le jargon des économistes « contractionary fiscal expansion », c'est-à-dire une relance de la croissance par la maîtrise des finances publiques, ce qui est rarement constaté à court terme, mais généralement à moyen-long-terme, voir Gravelle, Hungerfold, Can contractionary fiscal policy Be expansionary ?, Congressional Research Service, 11 janvier 2013, http://www.fas.org/sgp/crs/misc/R41…
[5] Ouvrage paru en 2010 dans la même collection « Les études » de la Documentation française.
