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Budget et fiscalité

La dette française en 2019, un dépassement est-il possible ?

Nous avons évoqué dans une récente note du Macronomètre, la question du niveau d’endettement de la France pour 2019 (98,6% du PIB pour le niveau de dette publique totale), et l’inflexion que le gouvernement veut lui appliquer à cette occasion. Il apparaît en particulier que si les prévisions de Bercy sont exactes, le déficit public (-2,8% du PIB) devrait dépasser le solde stabilisant (-2,9%) et permettre une première décrue de l’endettement (de 0,1 pt de PIB par rapport à 2018).

Ce que l’on sait moins c’est que ce frémissement repose entre autres, sur une interprétation de l’INSEE s’agissant du recyclage des produits de cessions des participations de ADP (aéroports de Paris) et de la FDJ (Française des jeux), budgétés pour près de 10 milliards d’euros, qui seraient intégralement reversés en soutien au fonds pour l’innovation et l’industrie (FII), structure gérée par la BPI (Banque publique d’investissement) en remplacement des dotations budgétaires aujourd’hui allouées par l’Etat.

La structure de recyclage des produits de cessions

L’architecture globale du dispositif est exposée avec clarté dans deux rapports annexés au PLF 2019 : le rapport spécial du Sénat relatif au CAS (compte d’affectation spéciale) participations financières de l’Etat[1], et symétriquement dans le rapport spécial de l’Assemblée nationale relatif aux Engagements financiers de l’Etat[2].

Il y apparaît en particulier que en vertu des article 44 et 54 du projet de loi PACTE, un transfert de la majorité du capital des entreprises publiques ADP et FDJ serait réalisé en 2019 au profit du secteur privé. « Le produit des cessions consistera en un fonds pour l’innovation et l’industrie (FII), dont la gestion sera confiée à Bpifrance, et dont le revenu stable de 250 millions d’euros par an financera l’innovation de rupture. »

L’astuce comptable de l’Etat consisterait à placer les 10 milliards attendus du produit des cessions de titres dans un compte de l’EPIC Bpifrance ouvert au Trésor (sous-compte de l’Etat à la Banque de France). « Elles constitueront donc des ressources de trésorerie pour l’Etat, qui se substitueront à des ressources d’emprunt » conduisant à réduire le besoin de financement de l’Etat d’un même montant (soit 10 milliards), ce qui représenterait environ 0,5 point de PIB, si l’ensemble des titres sont cédés avant la fin 2019.

Les modalités d’utilisation de la dotation en numéraire constituée par les produits de cession ont été définies par  l’arrêté du 7 août 2018[3]. Le ministre de l’Economie Bruno LEMAIRE précisant à cette occasion que « le fonds servira, pour 10 milliards d’euros,  au désendettement de l’Etat […] la dette au sens maastrichien du terme est une dette nette des actifs investis dans des actifs liquides. Les liquidités du fonds viendront donc en déduction de la dette au sens maastrichien du terme. De manière très concrète, elles vont donc réduire d’autant les besoins de financement de l’Etat, donc les émissions de dette de l’Etat. »

Le Sénat remarque qu’en comptabilisant la dotation du fonds et la contribution du compte du désendettement de l’Etat, inscrite en 2018 et en 2019, l’opération pourrait aboutir à réduire la dette à hauteur de 0,65 pt de PIB via le recyclage des cessions de participation (-0,15 pt en 2018 et -0,5 pt en 2019). C’est considérable.

L’opération permettrait ainsi de contribuer « ponctuellement » à la stabilisation de la dette publique hors contribution au MES (mécanisme européen de stabilité) à 95,9% du PIB entre 2018 et 2019, et spécifiquement en ralentissement l’augmentation de l’endettement de l’Etat dont le ratio devrait passer entre 2018 et 2019 de 78,4% du PIB à 79,4% soit (+1 point).

Un contournement qui pourrait ne pas échapper à la vigilance d’Eurostat

Le gouvernement procède de la sorte à une débudgétisation réelle. En effet, le FII (fonds pour l’innovation et l’industrie) créé en 2018 a pour objectif de compenser la baisse constatée de la dotation budgétaire au programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » au bénéfice de Bpifrance. Mais contrairement à ce que la BPI avait initialement envisagé, « le soutien à l’innovation ne résulte plus des dividendes tirés des participations de l’Etat, mais du rendement de la dotation en numéraire du fonds pour l’innovation, dotation venant réduire l’endettement public. » en compensation de la baisse des crédits budgétaires du programme 192.

Il existe cependant des risques de réduction factice de l’endettement public, via le montage proposé et de requalification des traitements comptables de l’opération par Eurostat. En effet, il existe déjà des précédents de différents sur le traitement comptable d’opérations fort proches entre l’INSEE et Eurostat.

L’INSEE et les réserves émises par Eurostat sur le traitement comptable de l’AFD

Dans le cadre d’une communication en date du 23 avril 2018[4], l’INSEE a pris acte de la divergence d’interprétation de l’institut européen EURSTAT sur le traitement de l’AFD, l’agence française de développement. En substance, EUROSTAT a considéré que l’AFD devrait être classée au sein des administrations publiques à raison de sa gouvernance. Par ailleurs l’INSEE a validé la position d’Eurostat s’agissant du traitement comptable de la ressource à condition spéciale RCS représentant des prêts à conditions avantageuses octroyés par l’Etat à l’AFD. EUROSTAT considérait que la RCS devait être convertie en fonds propres pour 2,4 milliards d’euros, aggravant d’autant le déficit. L’INSEE, lui, avait retraité l’opération en simple opération financière sans incidence sur le déficit et non en transfert de capital qui l’aurait impacté.

Il ressort des éléments traités dans l’encadré (supra) que si BpiFrance n’est pas considérée comme appartenant au périmètre des administrations publiques[5] en comptabilité nationale, mais comme une société financière, sa dette n’est pas non plus consolidée au sein de la dette publique bien qu’elle bénéficie de la garantie explicite de l’Etat. En conséquence de quoi il est fort probable que les flux de trésorerie en direction du FII issus des produits de cessions de participation de l’Etat, pourraient être considérés sur le plan comptable au même titre que la RCS de l’AFD accordée par l’Etat.

En effet, le montage proposé par la France consiste à tirer parti de deux éléments contradictoires :

  • Les produits de cessions des titres seraient comptabilisés en opérations financières sans incidence sur le déficit au niveau de l’Etat, en direction d’une structure située en dehors du périmètre des administrations publiques (débudgétisation) ;
  • Mais dans le même temps le fonds géré par Bpifrance émargerait via un compte de correspondant du Trésor (sous-compte) à la Banque de France. Compte rémunéré permettrait de nourrir le fonds avec les intérêts tirés de ces placements. Sachant que :
    • 70 millions d’euros/an seraient orientés vers l’écosystème d’innovation des PME et start-up, soutien confié directement à Bpifrance ;
    • 160 millions d’euros/an seraient consacrés à des grands défis technologiques et sociétaux, via arbitrage du Conseil de l’innovation (instance interministérielle).

Il y a tout à parier que Eurostat choisisse entre les alternatives suivantes :

  • Soit conteste la débudgétisation dans son ensemble et réintègre le fonds dans le périmètre des administrations publiques. Dans ces conditions, le flux des produits de cessions, par nature ponctuel serait retraité en opérations financières sans effet sur le déficit public et l’endettement public. Celui-ci serait alors majoré de 0,65 pt sur deux ans (2018 et 2019) ;
  • Soit accepte la débudgétisation mais neutralise certains effets de l’ouverture symétrique du compte du Trésor : la neutralisation n’affecterait alors que les décaissements au fil de l’eau des intérêts (soit 250 millions d’euros/an). Cela conduirait à « neutraliser » le traitement dérogatoire de cette dotation non consomptible d’avec celles issues des PIA. Les effets seraient alors beaucoup plus lissés dans le temps, mais seraient récurrents et augmenteraient la charge des intérêts donc le déficit public.

Conclusion

Si le pari effectué par la Direction du Trésor et l’INSEE résiste à la censure d’Eurostat, le gouvernement aura trouvé une certaine martingale. Celle de pouvoir utiliser efficacement en comptabilité nationale le recyclage des produits de cessions afin de faire baisser l’endettement public (-0,5 pt en 2019). Cela pourrait conduire vers des opérations de plus grande ampleur visant à financer des investissements par des produits de cessions, en réduisant le portefeuille de titres de l’Etat au bénéfice du renforcement de la croissance potentielle française à moyen terme.

Reste cependant que selon nous, Eurostat risque encore une fois d’émettre des réserves substantielles a posteriori sur le montage proposé par la France. Le risque : un effet sur la dette symétrique de +0,5 pt dès 2019 qui ne serait donc pas stabilisée même hors MES, soit 99,1%. Ou plus prosaïquement un effet récurrent sur la charge de la dette de l’Etat et donc sur le déficit public (+250 millions d’euros/an).

[1] Voir Victorin LUREL, rapport spécial n°21 annexé au rapport n°147 tome III relatif au PLF 2019, p.21 et suiv. http://www.senat.fr/rap/l18-147-321/l18-147-3211.pdf

[2] Dominique DAVID et Bénédicte PEYROL, rapport spécial n°23 annexé au rapport n°1302 tome III relatif au PLF 2019, p.15, http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/budget/plf2019/b1302-tIII-a23.pdf

[3] L’arrêté précise en particulier que les dotations en capital sont des dotations non consomptibles, c’est-à-dire placées à intérêt au sein du compte ouvert par le Trésor à la Banque de France et dont seuls les intérêts sont consommables par le FII, soit 250 millions d’euros/an. Le traitement financier de ces dotations serait donc différent des dotations non consomptibles effectuées par l’Etat dans le cadre des PIA (programmes d’investissement d’avenir) dans la mesure où ces dernières pèsent au contraire sur le besoin de Trésorerie de l’Etat dans la mesure où les fonds dont elles sont sensées représenter les intérêts n’ont jamais en réalité été placés.

[4] https://www.insee.fr/fr/information/3538231

[5] Cour des comptes, rapport BPI France, novembre 2018, p.43, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/20161116-rapport-BPIFrance.pdfa