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Budget et fiscalité

Immigration illégale : des futurs budgets non crédibles

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 21 novembre 2022 à 15:44
• Mis à jour le 24 novembre 2022 à 18:03

Une programmation pluriannuelle peu détaillée et modérée

Ainsi que le prévoit l’article 2 du projet de loi, les crédits du ministère de l’Intérieur devraient s’accroître (hors CAS pensions, politique de lutte contre la radicalisation (PDR), fonds de concours et ADP (attributions de produits), et hors programme Vie politique) de 15 milliards d’euros (en cumulé) entre 2022 et 2027. Des crédits nécessaires pour soutenir la création de 8.500 postes (ETP) sur la période entre autre, moderniser les équipements, les matériels et les bâtiments, mais aussi pour atteindre l’objectif de 2.200 places de CRA (1.196 d’après la Cimade[1]) d’ici 2025. Il s’agit également précise l’étude d’impact, d’« une loi de transformation qui vise à dégager de nouvelles marges de manœuvre au sein des ressources existantes », donc d’une loi de « réorganisation » des services, mais aussi de réforme du temps de travail des agents, de substitution de personnel administratifs aux personnels actifs s’agissant des tâches administratives (afin d’accroître leur taux de présentéisme sur la voie publique), de recours accru aux contractuels (20% contre 10% actuellement). Enfin la loi de programmation prévoit également des mutualisations, permettant d’augmenter la polyvalence des services (secteur aérien, achats, réseau des bases, formation et maintien opérationnel etc.).

Dans les faits cependant, pour porter ces ambitions, les éléments budgétaires sont particulièrement macroscopiques :

Source : PJLOPMI, Ministère de l’Intérieur.

Toutefois, le ministère de l’Intérieur a bien voulu communiquer au Sénat une programmation indicative, permettant une ventilation minimale des crédits, sans engagement juridique particulier :

Source : Ministère de l’Intérieur.

Précisons que cette absence de portée juridique est de toute façon traditionnelle dans la mesure où les lois de programmation n’ont pas juridiquement la même portée que les lois de finances (qu’elles soient financières ou sectorielles). Toutefois ces programmations sectorielles contribuent à « rigidifier » la dépense publique en interdisant « en principe » les arbitrages budgétaires qui leur seraient défavorables, et doivent être mises en cohérence avec la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques en vigueur (actuellement il s’agit du PLPFP 2023-2027 en cours de discussion[2]). Or celle-ci prévoit une augmentation des dépenses de la mission « Sécurités » de +2,1 milliards d’euros au maximum, la mission « Administration générale et territoriale de l’Etat » de +0,9 milliard d’euros, la mission « Immigration, asile et intégration » de +0,2 milliard d’euros d’ici 2025 (art.12), soit une augmentation totale de +3,2 milliards d’euros des plafonds de crédits[3]. Ce taux est compatible avec le présent PJLOPMI puisqu’en 2025 l’augmentation des crédits est de 3,23 milliards d’euros.

Enfin, les crédits sont présentés en euros courants. En conséquence, les capacités financières du Ministère de l’Intérieur pour les années à venir, seront tributaires de l’inflation constatée.

Source : PJLOPMI, Ministère de l’Intérieur. Calculs de la Fondation iFRAP

Si l’on prend pour base de référence l’IPC projeté par le PLPFP 2023-2027, les crédits supplémentaires sur la période s’élèvent à +1,553 milliard d’euros, ou en cumulé de 5,06 milliards d’euros et non de 15 milliards comme annoncé par le gouvernement, ce qui permet de « relativiser » l’effort réalisé au bénéfice du Ministère de l’Intérieur.

Toutefois les effectifs seraient bien en augmentation sensible comme le confirme le plan des recrutements prévus (exprimés en ETP) :

Source : PJLOPMI, Ministère de l’Intérieur.

Des crédits de lutte contre l’immigration illégale faiblement en hausse

Si l’on regarde maintenant l’évolution des crédits relatifs à la mission « Immigration, asile, intégration » qui ne comporte pas de dépenses de personnel (titre 2), les crédits sont en très faible augmentation pendant la durée de programmation. Ceux-ci n’évolueraient à la hausse que de +232 millions d’euros et même seraient « stables » entre 2026 et 2027. Des volumes financiers semble-t-il largement insuffisants pour disposer des capacités nécessaires en matière de rétention et d’éloignement. Attention cependant, ces éléments sont livrés à titres indicatifs par le ministère de l’Intérieur ; ils sont donc « fongibles » entre eux et ne font pas l’objet d’une programmation dans le cadre du présent projet de loi.

Si nous extrapolons par rapport aux éléments communiqués dans le cadre du « bleu budgétaire » du PLF 2023 (notamment s’agissant de la programmation pluriannuelle jusqu’en 2025) et que nous tenons compte de la trajectoire fournie par le Ministère de l’Intérieur jusqu’en 2027, les crédits du programme 303 Immigration et asile seraient les suivants :

Source : Programme n°303 annexé au PLF 2023, PJLOPMI, calculs Fondation iFRAP novembre 2022.

En particulier, pour « tenir » la trajectoire, et suivant un volume en constante augmentation des dépenses d’intervention, mais aussi des dépenses de fonctionnement, les dépenses d’investissement devraient drastiquement se réduire à compter de 2026, marquant une faible ambition en matière de croissance de la capacité d’accueil des CRA en métropole au-delà de 2025. A cette date les dépenses d’investissement ne concerneraient plus que les CRA alors qu’auparavant elles comprenaient des dépenses d’investissement plus larges touchant également à la capacité d’accueil des demandeurs d’asile « en général ».

Si l’on s’intéresse spécifiquement à l’action n°3 qui vise les CRA, LRA et ZA[4], ainsi que les frais d’éloignements[5], les crédits pourraient se ventiler comme suit :

 Source : Programme n°303 annexé au PLF 2023 et calculs de la Fondation iFRAP novembre 2022.

Ce que change l’amendement Ciotti de +60 millions d’euros/an

Conscient de cette difficulté programmatique, la majorité a accepté en commission l’amendement de l’opposition de droite consistant à augmenter de 60 millions d’euros par an la trajectoire financière, dans le but d’accroître d’un même montant les dépenses d’investissement consacrées à la création de places supplémentaires de CRA afin d’atteindre les 3.000 places de CRA en métropole. Bien entendu cette attribution n’est pas explicite dans la mesure où l’amendement N°CL540 n’apporte pas de précision supplémentaire dans la répartition des sommes additionnelles allouées au sein de la programmation financière de l’article 2 du PLOPMI.

Cependant, même à minima, cet amendement modifie substantiellement l’évolution des crédits de la programmation :

Source : PJLOPMI, Ministère de l’Intérieur. Calculs de la Fondation iFRAP

Plus précisément les effets sur l’action n°3 du programme 303 seraient les suivants :

Source : PLF 2023 annexes. Calculs de la Fondation iFRAP

Les crédits consacrés aux créations de places de CRA seraient quasiment multipliés par 3 sur la durée de programmation[6]. Le risque cependant est que le ministère se serve de cette augmentation d’enveloppe pour la répartir tout à fait différemment et sur d’autres actions, programmes ou missions.

L’impact sur la trajectoire de construction de places supplémentaires serait la suivante :

Suivant nos projections cependant, si l’objectif des 2.200 places de rétention en CRA est atteint au niveau national dès 2025 et même dépassé, en revanche il semble difficile d’atteindre les 3.000 places d’ici 2027, même si le ministère de l’Intérieur en fait désormais son objectif en 2027[7]. Il faut donc en conclure que soit l’objectif sera manqué, soit que la matrice budgétaire sera profondément remaniée par rapport à notre modélisation en termes de crédits afin d’atteindre l’objectif (pour rappel, la décomposition des crédits transmise reste indicative en l’état, d’autres priorités pouvant être définies d’ici la prochaine loi de finances).

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[1] Rapport annuel 2021, p.10, https://www.lacimade.org/wp-content/uploads/2022/03/Rapport-retention-2021-web.pdf#page=10

[2] Précisons que le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 actuellement en discussion a été rejeté devant l’Assemblée nationale en première lecture et est actuellement examiné par le Sénat. Il existe donc une probabilité qu’il ne soit pas adopté. Si cela était le cas, il s’agirait d’une première qui placerait la France en porte-à-faux par rapport à nos engagements européens dans le cadre du Semestre européen.

[3] Sénateur HUSSON, Rapport du Sénat relatif au PLPFP 2023-2027, p.114. https://www.senat.fr/rap/l22-086/l22-0861.pdf. L’article 12 prévoit que ces grandeurs sont comparables puisque l’augmentation des plafonds de crédits jusqu’en 2025 en euros courants sont compris « hors contributions au compte d’affectation spéciale « Pensions ». »

[4] Les dépenses d’intervention de l’action n°3 comprennent la prise en charge sanitaire en CRA (centre de rétention administrative) et l’accompagnement social, nécessairement en augmentation si la trajectoire de 2.200 places en métropole était tenue d’ici 2025 (contre 1.961 en 2023).

[5] Les dépenses de fonctionnement de l’action n°3 tiennent compte des dépenses « hôtelières » des CRA (centre de rétention administrative), LRA (locaux de rétention administrative) et ZA (zone d’accueil) mais aussi et surtout de l’augmentation des frais d’éloignement des migrants en situation irrégulière (à cause de la montée en puissance des retours effectifs).

[6] Précisons également une autre limite, si les 60 millions d’euros étaient inscrits en investissement, il faudrait augmenter également les dépenses de fonctionnement voir le schéma d’emploi qui sera consacré par la PAF à l’accueil et à l’animation des CRA. Il s’agit à ce stade d’un calcul théorique, qui permet d’avoir un ordre de grandeur.

[7] https://www.interieur.gouv.fr/actualites/communiques/creation-dun-centre-de-retention-administrative-de-140-places-a-merignac-33 Attention, la communication ministérielle parle de création de 3.000 places mais il s’agit sans doute plutôt de l’atteinte d’un stock de 3.000 places.

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