Guichet unique des entreprises : un premier bilan négatif
La Cour des comptes vient de rendre un audit flash sanglant sur la gestion par l’Etat du « guichet unique » électronique des entreprises. Un raté qui contraste avec le volontarisme affiché par le Gouvernement s’agissant de donner une nouvelle impulsion aux processus de simplification. Malheureusement, certaines réformes « simplificatrices » sont incrémentales… si bien que tout lâchage sur un pan de réforme a nécessairement des implications sur d’autres situés en aval… et souvent non anticipés dans la stratégie d’ensemble.
L’absence d’évaluation qualitative des études d’impact fait dérailler le guichet unique des entreprises
Prévu par la loi PACTE de mai 2019, la réforme du guichet unique des formalités des entreprises (GUFE), a débuté par la mise en place d’une « mission interministérielle ad hoc, placée sous l’autorité du ministre de la Justice et des ministres chargés de l’économie et du budget » créée en juillet 2019. En outre l’INPI (Institut national de la propriété intellectuelle) a été désigné en juillet 2020 comme chargé de tenir le RNE (registre national des entreprises) et comme opérateur du guichet unique. Celui-ci a engagé des prestataires externes et sur ses équipes « mais dans des proportions moindres que demandé aux tutelles. »
Le projet a donc été victime ab initio d’un calendrier de déploiement incompatible (car trop resserré) avec les moyens mis en œuvre pour le réaliser à bonnes fins (insuffisants). Le coût global affiché de la réforme est estimé à 15 millions d’euros, entièrement financé sur fonds propres de l’INPI.
Alors que l’ouverture anticipée du module permettant d’accomplir les formalités de création des entreprises du GUFE a été initiée au 1er janvier 2022, le test d’un basculement des CFE (centres de formalité des entreprises) qui poursuivaient leurs missions d’enregistrement parallèlement – pour éviter toute rupture d’enregistrement des formalités – vers le guichet unique, n’a pu être testé qu’un an plus tard (1er janvier 2023).
Aussi la Cour relève que la généralisation au 1er janvier 2023 de la fonctionnalité « création d’entreprises » et la fermeture concomitante des autres voies d’accès ainsi que la mise en œuvre de la procédure de secours pour les autres formalités[1], « ont été marquées par d’importants dysfonctionnements » (complications pour réaliser les formalités, non adaptation du portail, impossibilité de valider les formalités, formalités non transmises ou refusées aux destinataires etc.).
A l’été 2023 soit 6 mois après l’ouverture du GUFE la Cour estime que « la situation n’est pas stabilisée », si la fonctionnalité de création marche correctement, les autres formalités désormais disponibles sur le GUFE « restent peu utilisées », d’où une procédure de secours prolongée jusqu’au 30 juin 2023, puis jusqu’au 31 décembre 2023 et sans doute au-delà. Ainsi que le relève la Cour : « il n’est donc pas possible d’exclure que l’échéance du 1er janvier 2024 pour l’utilisation du seuil guichet unique pour effectuer les formalités soit marquée par d’importants dysfonctionnements. De graves anomalies ne pourraient être détectées par les entreprises qu’en 2024, voire ultérieurement, au moment où elles vont accomplir une nouvelle formalité où lorsqu’elles seront confrontées à des demandes infondées des administrations fiscales et sociales. »
Aussi « les conséquences d’une réforme insuffisamment préparée et mal conduite pourraient donc se faire encore sentir pendant plusieurs années sans avoir apporté aux entreprises la simplification attendue. »
Quels enseignements en retenir ? l’audit flash de la Cour des comptes pointe dans plusieurs directions :
Le GUFE aurait dû faire l’objet d’une étude d’impact sérieuse et approfondie ce qui n’a pas été le cas dans la loi PACTE. On retrouve ici les conséquences de l’absence de toute autorité indépendante permettant de se prononcer sur la qualité des études d’impact transmises par le Gouvernement au Parlement[2]. Actuellement le seul organisme saisissable est le Conseil Constitutionnel, par le Premier ministre à l’issue du refus d’inscription d’un texte soumis à discussion à l’ordre du jour par la Conférence des Présidents de la 1ère assemblée saisie (article 34 al.4 de la constitution) pour insuffisance de son étude d’impact. Le Conseil constitutionnel devant rendre sa décision sous 8 jours[3]. Or ce dernier choisit de limiter son contrôle à un aspect purement formel et n’a jamais écarté l’examen d’un texte législatif pour insuffisance « matérielle » de son étude d’impact[4].
Ces limites ont abouti à une révision du projet en cours de déploiement, à la suite d’une mise en œuvre beaucoup plus complexe que prévu, « rendant le calendrier initial impossible à tenir » ;
Le pilotage technique a joui d’une organisation inadaptée, et d’une gouvernance défaillante qui n’a associé toutes les parties prenantes qu’à l’été 2023. Il en a résulté « d’importants retards du fait de l’absence d’un directeur de projet en charge de la maîtrise d’ouvrage opérationnelle » et en capacité d’imposer des décisions aux différents acteurs.
Enfin la non remise en cause du calendrier initial malgré les difficultés rencontrées « a constitué une prise de risque sans doute déraisonnable dont les entreprises et les services de l’Etat ont supporté les graves conséquences. »
Des difficultés de mettre en place une Agence parlementaire d’évaluation multidimensionnelle A droit constitutionnel constant, la création d’une agence parlementaire d’évaluation buterait sur plusieurs écueils :
L’ensemble de ces réserves incite à dépasser le niveau organique pour proposer éventuellement une création d’un tel organisme au niveau constitutionnel et à constituer cet organisme auprès du Parlement en autorité administrative indépendante, dont les attributions pourraient être plus large que la simple analyse chiffrée des coûts budgétaires (en recettes et en dépenses) des politiques publiques. Si l’organisme était multidimensionnel, il pourrait également produire un avis pouvant aller jusqu’à une analyse contradictoire des études d’impact des projets de lois, mais aussi évaluer la charge administrative des normes pour les particuliers et les entreprises sur le modèle du Normenkontrollrat allemand[5]. |
La généralisation effective des « tests PME » est une bonne initiative si elle s’inscrit dans la durée
Lors d’une intervention de la Première ministre Elisabeth Borne devant la CPME le 30 novembre 2023[6], celle-ci a confirmé que « des « tests » pourront être mis en œuvre avant l’entrée en vigueur de nouvelles normes » pour les PME. Ces tests seront réalisés en amont[7] « pour évaluer (…) l’impact des normes sur les PME. » Il y a urgence avec la multiplication des reportings extra-financiers des entreprises dans le cadre des procédures CSRD (Corporate Sustainability Reporting) introduites par la directive européenne éponyme signée le 21 juin 2022 en matière environnementale. La CPME a donc annoncé des « panels d’expérimentation » d’une centaine de PME dans différents grands secteurs de l’économie avant la mise en place d’une nouvelle norme. La France semblerait donc de ce point de vue s’inscrire dans une logique à la hollandaise (bottom up) mais valable uniquement « pour le futur » et à raison du flux normatif produit et non sur le stock de norme qu’elles subissent déjà.
Reste que leur extension aux TPE, ETI et GE (grandes entreprises), n’est pas envisagée en l’état.
Conclusion
Il existe des difficultés « incrémentales » dans le déploiement des processus de simplification. Remettre en place des « test PME » systématiques est une bonne mesure, même si on aimerait que cette démarche non seulement se pérennise mais encore s’étende aux TPE et aux ETI… Les Grandes entreprises bénéficiant généralement de la capacité à anticiper et à évaluer l’efficacité, même si une « réindustrialisation » réussie devrait permettre la mise en place d’un « bouclier normatif » même pour les plus grandes entreprises[8].
Au contraire, ce que montre la Cour des comptes dans son audit flash sur le déploiement du guichet unique électronique des formalités des entreprises (GUFE), c’est qu’une absence de vérification de la qualité de l’étude d’impact jointe à un projet de loi peut déboucher sur des dysfonctionnements en cascade, si la tutelle s’arc-boute sur le calendrier initialement prévu et sur le sous-dimensionnement des moyens déployés pour y parvenir. A la clé là aussi, des difficultés en aval et une confiance qui se dégrade : les formalités notamment de cessations d’activités sont comme par hasard jugés comme source de complexité par les entreprises considérées lors d’un sondage réalisé par la DITP (direction interministérielle de la transformation publique) d’avril 2023 (+19 points à 53%). On voit donc qu’il existe un lien direct entre :
Les difficultés ressenties par les entreprises en matière de simplification et les dysfonctionnements dans les procédures de « simplification » ;
Qu’il est nécessaire qu’un organisme indépendant puisse être saisi pour juger de la qualité des études d’impact liées aux projets de loi ou de règlement.
Que cette absence et le contrôle très général effectué par le Conseil constitutionnel lorsque ce dernier est saisi de telles difficultés, ne permettent pas véritablement aux parlementaires et au public d’interroger la qualité des études d’impact fournies par le Gouvernement, et rend en pratique impossible qu’il soit amené à en fournir de meilleures en appui à un texte déterminé.
Que la piètre qualité des études d’impact rétroagit ensuite négativement sur l’action publique elle-même en la rendant sous-optimale, surtout si les éléments fournis deviennent ensuite des « marqueurs » politiques (moyens, calendrier).
Qu’il serait peut-être judicieux de prévoir à tout le moins une procédure de saisine flash de la Cour des comptes par la 1ère assemblée parlementaire saisie du texte au titre de la qualité de l’étude d’impact jointe en vertu d’une interprétation extensive de l’actuel article 47-2 al.1 de la Constitution et du devoir général d’assistance de la Cour au Parlement qui en découle. Pour cela une disposition de niveau organique serait nécessaire.
[1] Les autres formalités portées par les CFE étant les modifications et les cessations d’entreprises.
[2] Un dispositif jamais solutionné en dehors de la matière fiscale, via depuis octobre 2019, pour les députés l’existence d’un outil d’évaluations des amendements Leximpact, un simulateur fiscal d’aide à la décision dont le périmètre et les capacités augmentent chaque année. Pascale Tessier, Leximpact, simulateur fiscal et nouvel outil d’aide à la décision, La Gazette des communes, Club finances, 20 février 2020, https://www.lagazettedescommunes.com/664267/leximpact-simulateur-fiscal-et-nouvel-outil-daide-a-la-decision/?abo=1 voir le site du simulateur, https://leximpact.an.fr/
[3] Voir par exemple, s’agissant de la LPM 2024-2030, https://www.publicsenat.fr/actualites/politique/loi-de-programmation-militaire-le-conseil-constitutionnel-va-etre-amene-a-se, ainsi que https://www.conseil-constitutionnel.fr/actualites/le-conseil-constitutionnel-a-ete-saisi-le-12-avril-2023-de-l-etude-d-impact-du-projet-de-loi-relatif ainsi que la réponse du Conseil constitutionnel, https://lcp.fr/actualites/armees-pr%C3%A9sentation-lpm-2024-2030-conforme-conseil-constitutionnel
[4] Voir par exemple, sur l’étude d’impact de la réforme territoriale portant fusion des régions en 2014, CC, décision n°2014-12 FNR du 1er juillet 2014, puis s’agissant de la LPM 2024-2030, CC, décision n°2023-13 FNR du 20 avril 2023.
[5] https://www.normenkontrollrat.bund.de/nkr-de
[6] https://www.lesechos.fr/economie-france/social/les-pme-pourront-faire-des-tests-avant-lentree-en-vigueur-de-nouvelles-normes-2038299
[7] https://www.gouvernement.fr/actualite/salon-impact-pme-discours-delisabeth-borne-devant-les-dirigeants-de-tpe-et-pme
[8] Il s’agit d’une proposition du récent rapport du député Charles RODWELL, Pour une politique d’attractivité « d’attaque » au service de l’indépendance et de la sécurité économique de la France, décembre 2023 – même si son périmètre est nécessairement plus restreint : il parle de « bouclier réglementaire » actif pour une durée de 5 ans.
