Focus sur le plan d’urgence de 45 milliards d’euros
Dans le cadre de la lutte contre le Covid-19, le Parlement va discuter dans les prochaines heures d'un vaste plan d’urgence sanitaire contenu dans trois textes : un projet de loi ordinaire habilitant le gouvernement à prendre les ordonnances nécessaires, un projet de loi organique (visant à raccourcir les délais de saisine du Conseil d’Etat et du Conseil Constitutionnel) et un projet de loi de finances rectificative pour 2020 (PLFR(1) 2020) permettant de financer ces mesures. Avec la décision de confinement partiel de la population et la fermeture des services non essentiels ou vitaux, l’urgence économique s’ajoute à l’urgence sanitaire. Il s’agit donc de faire face à la crise économique en prenant des mesures de « relance » et de « soutien » des services publics et du tissu économique. La résultante sur les finances publiques calibrée pour 2 mois de perturbations de l’activité est massive : un PIB réévalué à -1% en volume (-0,4% du PIB en valeur) et un déficit public qui se creuse à -3,9% de PIB contre -2,2% en loi de finances initiale (LFI 2020). Quant à l’impact sur la dette, les documents disponibles ne permettent pas encore de l’évaluer mais elle devrait dépasser assez nettement les 100% du PIB. Explications :
Les mesures annoncées sont de 3 ordres[1] :
- 45 milliards de mesures de soutien immédiates, portées par les deux projets de loi (ordinaire et organique) ;
- 300 milliards de prêts garantis par l’Etat prévus dans le cadre du PLFR(1) 2020 ;
- 1.000 milliards de garanties de prêts bancaires par les puissances publiques européennes (sans incidence directe sur l’actuel PLFR).
Détail des 45 milliards de mesures et des dispositifs d’accompagnement
Les dispositifs envisagés sont les suivants et dépassent légèrement les 45 milliards : à cause de mesures induites ou complémentaires nous serons sans doute plutôt autour des 51,5 milliards :
Liste des mesures impactantes | Milliards | Sous-secteur |
|---|---|---|
Dispositif de financement de l'activité partielle | 5,5 | Etat |
Soutien aux entreprises (circulation) par Etat | 0,75 | Etat |
Soutien aux entreprises (circulation) par régions | 0,25 | Coll loc |
Prise en charge du chômage partiel pour 2 mois | 8,5 | Etat/Unedic |
Report de charges fiscales (IS/TS) | 13 = (12+1) | Etat |
Report de charges sociales | 21,5 | Asso |
Achat de stocks de médicaux (masques) | 2 | Asso |
Total | 51,5 |
|
Source : Gouvernement et calculs de la Fondation iFRAP 2020
Les mesures annoncées représentent pour l’Etat un premier volet de 6,25 milliards de dépenses supplémentaires constitué par le dispositif de financement de l’activité partielle en direction des entreprises ; un dispositif qui sera cofinancé par l’Unedic (5,5 milliards) dans la limite de 4,5 SMIC. S’y ajoute la part prise en charge par l’Etat en matière de soutien aux entreprises qui pâtissent des restrictions de circulation (750 millions d’euros). Les régions prennent à leur charge le complément du même dispositif à hauteur de 250 millions d’euros. Par ailleurs l’Etat prend à sa charge, avec le concours de l’UNEDIC, un dispositif exceptionnel de chômage partiel budgété pour 2 mois, à hauteur de 8,5 milliards d’euros. Par ailleurs, afin de ne pas asphyxier la trésorerie des entreprises, un mécanisme de report de charges fiscales impacte les recettes du budget de l’Etat à hauteur de 12 milliards d’euros (+1 milliard de taxe sur les salaires) et nous estimons que son symétrique en matière de charges sociales devrait représenter pas moins de 21,5 milliards d’euros pour la Sécurité sociale (8,5 milliards de cotisations dues au 15 mars et 13 milliards dus le 5 avril). Enfin, 2 milliards de crédits d’urgence sont ouverts pour l’achat de matériel en faveur des hôpitaux et notamment des masques FFP2 et de chirurgie. A ce stade les mesures de report de charges (sociales et fiscales) soit 33,5 à 35 milliards d'euros, ne devraient pas impacter les comptes publics, sauf si des annulations pour les entreprises dont la solvabilité est engagées intervenaient massivement.
Les premiers impacts chiffrables sur les finances publiques
Si les mesures d’urgence décidées par le Gouvernement vont impacter les trois sous-secteurs des finances publiques (APUC (Etat + opérateurs), APUL (collectivités et organismes associés), ASSO (Sécurité sociale, hôpitaux, Unédic, etc.)), la loi de finances rectificative présente l’impact détaillé de ces dispositions uniquement au niveau du budget de l’Etat. Nous ne disposons pas d’une vision totalement consolidée à 360°[2]. D’où la difficulté à ce stade d’estimer l’impact de ces mesures et de la récession qui s’annonce pour 2020 (-1% en volume) sur le niveau de la dette publique.
Précisons toutefois que plusieurs hypothèses implicites[3] sous-tendent la construction de ce collectif budgétaire :
- Le « trou d’air » provoqué par la crise serait temporaire (2 mois) et n’affecterait pas plus les facteurs de production, l’activité économique reprenant ensuite à un rythme identique à celui précédent la crise ; Ainsi le déficit structurel ne serait pas impacté, seul le déficit conjoncturel serait creusé, l’ensemble des mesures décidées étant considérées comme temporaires[4] ;
- La récession qui se matérialise aujourd'hui par une prévision de croissance de -1% du PIB en volume, mais elle ne ressort en valeur qu'à -0,4% à cause de la prévision d'inflation corrigée à 0,6% (cette dernière semble toutefois un peu haute si le pétrole venait durablement à fléchir face au manque de demande mondiale ; cela pourrait par effet "retour" rapprocher encore la croissance en valeur de celle en volume) ;
- L’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance est supposée unitaire ; les reports de charges (fiscales et sociales) ne seraient que temporaires (et donc ne se traduiraient pas par des annulations) ;
- Enfin, le coût de la charge de la dette est supposé identique à celui d’avant crise, la politique monétaire de la BCE s’ajustant pour compenser une augmentation des écarts de taux entre pays.
Les résultats en comptabilité nationale pourraient être évalués comme suit pour l’ensemble des finances publiques
Exécution | LFI | LFR | |
|---|---|---|---|
| 2019 | 2020 | 2020 |
Niveau du PIB Mds € | 2417,7 | 2480,6 | 2470,7 |
PIB volume | 1,40% | 1,30% | -1,00% |
Déflateur de PIB/inflation | 1,30% | 1,30% | 0,60% |
PIB valeur | 2,70% | 2,60% | -0,40% |
Solde public | -3,10% | -2,20% | -3,90% |
En valeur (Mds €) | -74,9 | -54,6 | -96,4 |
Source : Ministère des finances et calculs de la Fondation IFRAP 2020
On peut « provisoirement » en tirer les conséquences suivantes sur la décomposition du solde des sous-secteurs des administrations publiques (selon nos calculs préliminaires[5]) :
2020 | Comptabilité nationale LFI 2020 | Comptabilité nationale PLFR (1) 2020 | Var % PIB | Var Mds € | ||
|---|---|---|---|---|---|---|
APUC | -3,10% | -77,4 | -3,76% | -92,9 | -0,66 | -15,5 |
Etat | -4,00% | -99,7 | -4,66% | -115,1 | -0,66 | -15,4 |
ODAC | 0,90% | 22,3 | 0,90% | 22,3 | 0,00 | 0,0 |
APUL | 0,20% | 4,8 | 0,10% | 2,5 | -0,10 | -2,3 |
ASSO | 0,70% | 17,0 | -0,24% | -5,9 | -0,94 | -22,9 |
Total | -2,20% | -53,5 | -3,90% | -96,3 | -1,70 | -42,8 |
Note de lecture : 1ère colonne en % du PIB, 2ème colonne, en milliards d’euros. Calculs Fondation iFRAP 2020
Le solde de l’Etat se dégraderait bien de 15,5 milliards d’euros, celui des APUL resterait positif mais baisserait de 2,3 milliards tandis que celui des administrations de sécurité sociale deviendrait « provisoirement négatif » à hauteur de -5,9 milliards d’euros sous le poids de la baisse des recettes sociales (et non des dépenses supplémentaires).
Sur le plan « budgétaire[6] » le solde de l’Etat plongerait à -108,5 milliards d’euros, soit une augmentation de 15,4 milliards. Le poids de la baisse des recettes pèserait pour 10,7 milliards comme nous l’avons déjà vu. Par contre les recettes non fiscales seraient en hausse inédite de 3,5 milliards, notamment sous le poids des amendes de l’autorité de la concurrence et en tenant compte de l’encaissement de la 1ère convention judiciaire (« amende d’intérêt public ») prononcée à l’encontre d’Airbus par le Parquet national financier, pour un montant de 2,1 milliards d’euros[7].
Exécution 2019 | LFI 2020 | PLFR (1) 2020 | Var LFI | |
|---|---|---|---|---|
Dépenses (I) | 392,2 | 400,4 | 406,7 | 6,3 |
Dépenses nettes du budget général hors prélèvements sur recettes PSR | 330,3 | 337,7 | 344 | 6,3 |
Crédit des ministères | 246 | 253,2 | 259,5 | 6,3 |
Mission "investissements d'avenir" | 1 | 2,1 | 2,1 | 0 |
Charge de la dette (y.c SNCF) | 40,3 | 38,6 | 38,6 | 0 |
Contributions au CAS "Pensions" | 42,9 | 43,8 | 43,8 | 0 |
PSR au profit de l'Union européenne | 21 | 21,5 | 21,5 | 0 |
PSR au profit des collectivités territoriales | 40,9 | 41,2 | 41,2 | 0 |
Recettes (II) | 295,3 | 307,4 | 300,2 | -7,2 |
Recettes fiscales nettes | 281,3 | 293 | 282,3 | -10,7 |
Recettes non fiscales | 14 | 14,4 | 17,9 | 3,5 |
Solde des budgets annexes (III) | 0,2 | 0 | 0 | 0 |
Solde des comptes spéciaux h FMI (IV) | 4,1 | -0,1 | -2,1 | -2 |
Déficit à financier (II-I)+III+IV | -97,6 | -93,1 | -108,5 | -15,4 |
Source : PLFR (1) 2020
On notera in fine une dégradation importante des comptes spéciaux, que le PLFR (1) 2020 de -2 milliards d'euros. Il s'agit de la conséquence de la suspension de programmes de privatisations étant donné le retournement de conjoncture constaté. Le maintien du solde négatif résulte de la volonté du gouvernement de disposer d'une marge de manoeuvre de crédits ouverts pour pouvoir entrer potentiellement au capital de certaines entreprises.
Conclusion
Le premier collectif budgétaire de l’année prend acte de la dégradation de l’environnement macro-économique mondial et européen en envisageant une récession de notre économie de -1% (en volume). Les circonstances exceptionnelles prévues par les traités européens étant remplies, les « contraintes maastrichiennes » sont pour le moment suspendues, autorisant des mesures budgétaires « massives ». La lutte contre le Covid-19 justifiée par l’urgence sanitaire et économique serait pour le moment « prévue » pour une durée de 2 mois sans affecter durablement les capacités de production. On peut malheureusement en douter, notamment parce que les chocs macroéconomiques extérieurs sont contradictoires : une reprise sans doute en Chine un peu plus rapide que prévue, un prix du baril de pétrole qui chute (donc une amélioration de notre solde extérieur), une situation aux Etats-Unis décalée par rapport à la nôtre, une crise en Europe sans doute plus profonde avec une situation Italienne et Espagnole sans doute très dégradée dans les mois à venir, des interventions massives et non conventionnelles de la BCE à venir[8][9]… Par ailleurs les trois hypothèses fortes qui sous-tendent la construction de ce collectif budgétaire d’urgence sont sujettes à caution :
- Le caractère temporaire de la crise et la qualité de la reprise (et le niveau de sa croissance potentielle) ;
- Le poids de la charge des intérêts de la dette publique française (bien que traditionnellement celui-ci soit budgétisé au plus haut (autorisant des bonnes surprises en exécution)) ;
- L’élasticité unitaire des prélèvements obligatoires à la croissance (hypothèse qui avait été largement démentie lors de la crise de 2009).
[1] Voir le texte du PLFR(1) 2020 https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2020/PLFR/PLFR_2020.pdf
[2] C’est d’ailleurs l’une des faiblesses de la non unicité de la loi de finances prévue actuellement par la LOLF et la LOLFSS. Par ailleurs il n’existe pas de loi de financement des collectivités territoriales pour assurer un pilotage fin (même si évaluatif), des finances publiques des territoires.
[3] Voir l’avis du HCFP en date du 18 mars 2020, https://www.hcfp.fr/sites/default/files/2020-03/Avis_HCFP-01-2020-PLFR_1.pdf
[4] Donc pas d’application de la « loi de Wagner » sur le niveau des dépenses publiques. Celles-ci seraient immédiatement ajustées à la baisse par la suite tandis que les recettes augmenteraient d’autant.
[5] Puisque la décomposition par niveau d’administration n’a pas été fournie par le gouvernement à ce stade. Il s’agit selon nous d’ordres de grandeur à manier avec prudence (notamment à cause d’une clé de passage entre le solde de l’Etat en comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale supposée identique à celle de la LFI 2020).
[6] Donc en comptabilité budgétaire cette fois.
[7] https://www.lepoint.fr/justice/pourquoi-airbus-a-paye-une-amende-record-de-3-6-milliards-d-euros-01-02-2020-2360767_2386.php, voir également, https://www.dalloz-actualite.fr/flash/justice-negociee-enseignements-de-convention-judiciaire-d-interet-public-airbus#.XnIgiOhKiUk
[8] Voir pour une chronique de crise symétrique à celle de 2009, l’analyse de Fipeco, https://www.fipeco.fr/pdf/0.91817700%201584486865.pdf
[9] La BCE vient d’annoncer le lancement d’une politique de rachat de titres de 750 milliards d’euros, https://www.lemonde.fr/economie/article/2020/03/19/coronavirus-la-banque-centrale-europeenne-lance-un-plan-d-urgence-historique-pour-calmer-les-marches_6033613_3234.html
