Eco-organismes : il faut oser la concurrence !
Par lettre en date du 6 octobre 2016, le ministre de l’Economie a sollicité, à la demande du ministre de l’environnement, l’avis de l’Autorité de la concurrence sur les modalités d’ouverture à la concurrence des éco-organismes chargés de l’animation de la filière des emballages ménagers*. L’avis de l’Autorité de la concurrence a été rendu le 27 décembre 2016 et a fait grand bruit, l’AMF (association des maires de France) a ainsi mis en évidence qu’elle « ne peut accepter que plus de 25 ans d’investissements pour des équipements de collecte et de tri, réalisés par les communes et les intercommunalités, soient rayés d’un trait de plume en préconisant le passage à une filière opérationnelle, c’est-à-dire dans laquelle le tri serait réalisé directement par les éco-organismes. »
* L’argument fait souvent florès : pourquoi la fusion des collectivités ne produit-elle pas dès aujourd’hui les économies attendues ? La réponse est généralement assez simple : il faut d’abord internaliser les coûts de fusion, puis mettre en place les synergies nécessaires pour enfin faire baisser les dépenses (économies d’échelle, etc.). A l’autre bout du spectre, au niveau des politiques publiques, l’atteinte d’une taille critique devrait permettre là aussi de mettre en place des économies directement palpables pour les contribuables, se manifestant notamment par une baisse de la pression fiscale par exemple. La question des déchets est de ce point de vue une question centrale, qu’ils soient recyclables ou non. C’est sur ce premier volet que nous allons baser les développements qui suivent.
Une ouverture nécessaire à la concurrence de la filière emballages ménagers
En réalité le coup de pied dans la fourmilière[1] a été donné dans le cadre du renouvellement de l’agrément des éco-organismes pour la filière emballages ménagers, puisque le précédent courait pour six ans (2011-2016)[2], tandis que le suivant devrait être établi pour la période 2018-2022 (cinq ans), l’année 2017 faisant l’objet d’un agrément transitoire, plusieurs nouveaux entrants ayant manifesté le souhait d’être agréés.
Il faut dire que les performances des éco-organismes français sur les déchets ne sont pas très brillantes : le taux de recyclage stagne depuis trois ans[3] à 67,1% (2015), tandis que l’Allemagne et la Belgique font beaucoup mieux (respectivement 74% et 85%), par ailleurs le taux de collecte stagne aussi à 67,8%, tandis que la dépense totale de gestion des déchets continue de croître, en passant de 9,3 à 15,6 milliards entre 2000 et 2011. Enfin le traitement des déchets coûte toujours en France 20% de plus que la moyenne européenne… Ces inefficiences laissent donc supposer qu’une ouverture à la concurrence pourrait conduire à des gains pour l’ensemble des acteurs de la filière.
Deux organismes étrangers se sont fait connaître : les sociétés Léko et ERP, deux sociétés allemandes, la première est issue de la Mission NEO 2017 portée par la société allemande Valorie, filiale de la société Reclay Group, spécialisée dans la collecte, le tri et le recyclage de déchets d’emballages. La seconde, ERP est une filiale du groupe Landbell, éco-organisme allemand chargé de la gestion des déchets.
La France a dans le secteur des emballages ménagers (contrairement par exemple à celui des déchets électriques et électroniques) fait le choix d’une filière dite « financière » par opposition au choix d’une filière dite « opérationnelle » (voir encadré). Or l’Allemagne a, au contraire, comme l’Autriche ou la Suède, fait le choix sur ce même segment de marché du recyclage, de cette dernière organisation de filière. On compte ainsi près de 9 organismes Outre-Rhin, qui se livrent une concurrence féroce. Comme le relève l’Autorité de la concurrence citant le monopole français Eco-Emballages « la concurrence s’est développée dans les pays (Allemagne et Autriche) où les éco-organismes sont opérationnels. C’est-à-dire qu’ils peuvent se différencier sur leur système de tri et de revente de matériaux. »
Le choix initial « filière financière » ou filière « opérationnelle » Depuis 1992, la France a fait le choix de la création de filières de collecte sélective, de tri et de traitement des déchets appuyé sur des filières de « responsabilité élargie des producteurs » (REP), les industriels concernés (producteurs d’emballages dans le cas présent) faisant le choix d’une responsabilité collective par filière organisée dans ce cas précis par adhésion à un éco-organisme (plutôt que sur le mode de l’auto-assurance). Il existe cependant deux types d’organisation des filières :
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Il va sans dire que l’absence de toute véritable dynamique concurrentielle même en cas de pluralité des éco-organismes en filière « financière », aboutit généralement à la constitution de monopoles de fait. C’est d’ailleurs ce que l’on a constaté s’agissant du cas français, puisque Eco-Emballages pourrait finir par fusionner avec Adelphes en 2017[4].
Quoi qu’il en soit, la Cour des comptes[5] a pu relever comme l’Autorité de la concurrence une absence en pratique de concurrence qui aboutit à renchérir de façon généralement indue la facture pour les acteurs « amont » comme « aval » de la filière, avec cependant une particularité, dans la mesure où c’est le barème « aval » qui dicte le barème « amont ». Il apparaît en effet que « le niveau de contributions financières des metteurs en marché fixé par l’éco-organisme (ci-après « le barème amont ») est déterminé en fonction des dépenses que l’éco-organisme devra supporter pour couvrir les besoins de financement des collectivités (ci-après « le barème aval ») », si bien que la marge de manœuvre de l’éco-organisme pour « fixer des prix » et faire adopter des comportements vertueux est très limitée : elle se comporte comme une « caisse » relativement transparente sur le plan financier, et peut au mieux « option filière[6] », fournir aux collectivités un repreneur des déchets collectés qui s’occupera du recyclage « à prix garanti » déterminé à l’avance quelle que soit la collectivité et le type de matériaux et quelle que soit l’évolution du prix du marché.
- Pour les acteurs « amonts » : les barèmes « amont » servent essentiellement au financement des dépenses (besoins de financement) des collectivités, participation à l’amélioration de l’écoconception des emballages (soutien aux producteurs), du soutien aux autres acteurs (amélioration de la collecte, et hors foyers), de communication et des frais de fonctionnement de l’éco-organisme.
- Pour les acteurs « aval » : en vertu du barème « aval », les collectivités se voient défrayées de 80% des coûts nets de référence d’un service de collecte et de tri optimisé (y compris le produit de la revente des matériaux collectés par les collectivités)[7], considéré comme tel à condition de permettre l’atteinte d’un taux de recyclage de 75% à compter de 2022. Cette incitation doit permettre de composer avec le principe de libre administration des collectivités territoriales en constituant une forme d’incitation financière à l’optimisation des circuits de collecte.
Millions euros | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
|---|---|---|---|---|---|
Contributions Amont (Eco-Emballages et Adelphes) | 582 | 669 | 679 | 690 | 671 |
Contributions Aval « ADEME » | 515 | 543 | 564 | 656 | 583 |
Sources : Autorité de la concurrence 2016
Dans le système français actuel d’organisation de la filière emballages les marges de manœuvres sont donc particulièrement étroites :
- Sur le plan qualitatif : en amont, l’éco-modulation afin de récompenser les meilleures pratiques est très faible, représentant 0,27% des contributions (-2,7 millions de bonus et +0,8 million d’euros de malus) en 2013. Les provisions pour charges futures étant utilisées uniquement au rééquilibrage des comptes avec les collectivités.
- Dans ces conditions, il n’y a pas véritablement d’incitation pour l’éco-organisme à réduire ses coûts de fonctionnement, à améliorer la transparence de son information financière, ou à proposer une meilleure expertise technique en matière d’écoconception.
- En aval, il n’y a pas pour les collectivités d’incitations à améliorer leurs procédures de tri, de conseil, des services individualisés, des aides au négoceasur les marchés en cas de choix d’option « reprise individuelle ».
- Sur le plan des prix : Comme le barème « amont » dépend du barème « aval », il n’y a pas beaucoup d’espace pour une optimisation des prix, le prix n’étant que le reflet de l’activité de redistribution de l’éco-organisme. Par ailleurs, la désincitation en aval est telle par exemple que les collectivités ont pu récemment contester[8] l’arrêté du 29 décembre 2016[9] établissant le cahier des charges applicables aux éco-organismes pour la période 2018-2022 en refusant l’application du coût de référence pour lui opposer le coût réel.
En réalité, l’action des éco-organismes existants et a fortiori d’Eco-Emballages, n’a pas permis de restructurer les filières de tri et de traitement en aval, si bien que les provisions pour charges futures (173 millions d’euros en 2013, 40,2 millions en 2015), restent immobilisées pour équilibrer les budgets, ne peuvent servir à faire baisser sensiblement les prix amont et à renforcer les dispositifs de bonus/malus et d’aides à l’amélioration de la conception des emballages. En bref, l’atomisation de la situation aval, sans rationalisation, ne peut pas déboucher sur des économies en « amont ».
La Cour des comptes dans son rapport annuel 2016 a ainsi pu mettre par exemple, pour la collecte du verre, en évidence qu’il existe « un écart très élevé entre le coût moyen par tonne collectée des dix collectivités les plus performantes (41 €/t) et celui des dix les moins performantes (146 €/t) », relevant par ailleurs que les centres de tri étaient beaucoup trop nombreux, ce qui pouvait constituer un facteur explicatif des coûts jugés trop élevés « En 2013, la France comptait 253 centres de tri pour 63,4 millions d’habitants (soit un centre de tri pour 250.000 habitants), alors que l’Allemagne en comptait seulement 80 pour 81,9 millions d’habitants, soit un centre de tri pour 1,02 million d’habitants. » Et l’Autorité de la concurrence de conclure : « Ainsi, ces constats attestent d’un manque d’efficacité des modalités de collecte et de tri sélectif par les collectivités, que la filière financière sous monopole ne semble pas en mesure de corriger. »
Conscients du problème, les pouvoirs publics dans un rapport CIMAP d’évaluation du service public de gestion des déchets ménagers (2014)[10], relevaient la nécessité d’étendre les prérogatives des éco-organismes au traitement des déchets eux-mêmes, soit d’organiser un passage de la filière financière à la filière opérationnelle : « ce rôle étendu à l’organisation du tri et à la valorisation dans la filière emballages et papiers graphiques est indispensable pour moderniser et massifier les centres de tri et augmenter les taux de recyclage sans dérapage des coûts », rejoint par la Cour des comptes en 2016 « … dans cette hypothèse, les éco-organismes compenseraient à 100% les coûts réels de collecte supportés par les collectivités territoriales, dès lors que ceux-ci seraient identifiés de manière transparente et consensuelle. »
Les conditions à remplir pour une ouverture réussie suppose de dynamiter des rentes
Passer d’une logique de filière financière à une logique de filière opérationnelle devrait permettre aux deux bouts de la filière de retrouver une logique de valorisation et de baisse des coûts :
- Pour les producteurs REP, la mise en concurrence des éco-organismes devrait apporter des services nouveaux et un effet qualité en cas d’ouverture simple de la filière financière et prix en cas de bascule de la filière financière vers la filière opérationnelle ;
- Pour les collectivités territoriales, l’ouverture de la filière financière pourrait déjà conduire à améliorer les conseils reçus des éco-organismes et à proposer des aides à la rationalisation des schémas et procédures de collectes ainsi qu’à un regroupement des centres de tri. Seul le basculement vers une filière opérationnelle pourrait permettre également de se désinvestir des opérations de tri et de recyclage proprement dites (et non pas forcément de collecte), mais surtout de passer d’une logique de coûts de référence à une logique de coûts réels, alors même que des investissements importants vont être à consentir dans les prochaines années, que l’ADEME estime entre 1,2 et 1,8 milliard d’euros d’ici à 2030.
Les conditions sont cependant assez nombreuses et supposent que le changement de modèle s’accompagne de garanties pour les nouveaux entrants, en coupant les rentes des monopoles existants, que la filière retenue reste financière ou bascule vers l’opérationnel :
- Les provisions pour charges futures : elles pourraient constituer pour les nouveaux entrants de véritables barrières à leur entrée sur le marché. L’Autorité de la concurrence recommande de conférer un pouvoir de contrôle des provisions à l’organe qui sera chargé de l’équilibre financier du dispositif (vraisemblablement l’ADEME) ;
- L’équilibre inter éco-organismes pour équilibrer les dépenses en aval : l’Autorité de la concurrence considère que la création d’un « mécanisme d’équilibrage financier entre éco-organismes est indispensable » en cas de financement par de multiples acteurs. Mais elle recommande également que la gouvernance de ce dispositif soit prise en charge par les pouvoirs publics. Il faut en effet que la libération du fonds qui devrait tirer sur les provisions pour charges futures accumulées par le quasi-monopole historique, soit ajusté aux besoins des acteurs de la filière en aval (en cas de filière financière conservée) ;
- L’ouverture des données de Eco-Emballages centralisées par l’ADEME doivent être disponibles afin que les futurs acteurs qui voudront entrer sur le marché puissent en disposer afin d’évaluer leurs risques et marges. Les pouvoirs publics devront peut-être en passer par une obligation législative afin de sécuriser la publication des données et ce, dès 2017, a fortiori si les données sont publiques et issues des collectivités territoriales ;
- A terme, l’autorité de la concurrence enjoint les pouvoirs publics de mettre à profit la période 2018-2022 afin de rendre possible une bascule d’une filière financière à une filière opérationnelle comme cela a déjà été réalisé en matière de déchets électriques et électroniques.
Conclusion
La levée de boucliers issue des collectivités territoriales est impossible à comprendre sur le plan théorique si l’on ne se place pas à une échelle « micro ». Sur le papier, il est évident que la rationalisation et la mise en concurrence devrait permettre aux acteurs locaux d’être gagnants sur le plan de la baisse des dépenses, et les producteurs en amont par rebond sur le coût de leur financement de la filière.
En réalité plusieurs éléments viennent contrebalancer cet optimisme car les collectivités sont soucieuses du devenir de leurs investissements passés. En effet, le saupoudrage des centres de tri que la comparaison Allemagne/France révèle (3 fois plus de centres de tri en France pour une population 20% plus faible), que les 1,5 milliard d’investissements réalisés en 2015 sur ce segment et qui devraient doubler dans les prochaines années avec le traitement des nouveaux emballages plastiques, sont en réalité réalisés à perte si l’on bascule d’un système à un autre.
Il faut pourtant avoir le courage de voir la vérité en face. La structuration de la filière a eu un coût, mais celui-ci provient en grande partie du refus longtemps opposé par les pouvoirs publics et les acteurs locaux de la mise en concurrence. Par ailleurs, les collectivités n’assumant plus le tri des déchets, les emplois sociaux sous-jacent sont menacés. Or il est bien évident que ce manque de professionnalisation couplé au paiement systématique des dépenses engagées, ont permis l’émergence dans ce secteur d’emplois très sociaux qui seront nécessairement remis en cause.
Alors que les monopoles français ont plutôt l’occasion de s’exporter commercialement à l’étranger, ce sont aujourd’hui sur la filière emballages ménagers, les acteurs étrangers qui viennent contester le marché administré français. Des gains importants d’efficience sont à attendre, y compris pour le citoyen :
Une récente insertion de la Cour des comptes dans le rapport annuel de février 2017[11], met en exergue que si le financement de la filière déchets ménagers en Ile-de-France par exemple est assurée à 95% par la TEOM (taxe d’enlèvement des ordures ménagères) prélevée sur les contribuables, 25% des déchets sont des « assimilés », issus de l’administration, des commerces et des industries. La redevance spéciale obligatoire n’est généralisée que pour 30% des communes et représente moins de 5% du financement de l’enlèvement en Ile-de-France. Par ailleurs, les performances du service sont à la traîne avec une incinération des déchets à 60% pour un recyclage à 26% et un enfouissement à 9%. Les performances de tri étant bien inférieures à la moyenne nationale.
Il est donc clair qu’à la faveur d’une carte intercommunale redécoupée et des fusions de communes[12] qui devraient avoir lieu dans les années à venir, l’enjeu de l’ouverture à la concurrence pourrait avoir un triple effet vertueux :
- Permettre un certain désinvestissement infrastructurel des collectivités aboutissant à une rationalisation accrue et à une baisse des coûts jusqu’ici à leur charge ; en effet, l’industrialisation des centres de tri devient opératoire, tandis que les collectivités se désengagent des centres de tri existants ;
- Par ailleurs pour les phases de collecte existantes, la prise en charge à 100% des dépenses de collecte sélective pourrait être envisagée pour les collectivités existantes, avec prise en compte du coût réel et non plus du coût de référence ;
- Augmenter significativement la part de recyclage ouverte aux éco-organismes en concurrence, et donc faire baisser la part de TEOM à la charge des contribuables ;Faire basculer la TEOM vers la REOM afin de mieux responsabiliser les consommateurs sur les enjeux du recyclage ;
- Baisser la contribution des producteurs REP en termes de prix, avec un meilleur rendement en termes de service lié à l’ouverture à la concurrence, compensé par une augmentation des volumes traités.
[1] Voir la dernière publication transversale sur la question, Olivier Babeau, Faire enfin des déchets une ressource, Fondation Concorde, février 2017. http://fondationconcorde.com/wp-content/uploads/2017/02/2017.02.09-Rapport-d%C3%A9chet-VF.pdf
[2] Il a été rendu possible par la décision du Conseil constitutionnel n°2015-718 DC du 13 août 2015 relative à la transposition énergétique pour la croissance verte, en particulier son article 83 qui voulait mieux contrôler la composition de l’actionnariat des éco-organismes.
[3] Depuis 2012, voir Panorama des filière REP européennes, http://www.amorce.asso.fr/fr/espace-adherents/publications/dechets/rep/dt-68-panorama-des-filieres-rep-europeennes/
[4] Voir actualisation confidentielle du rapport de la Cour des comptes du 23 décembre 2015, http://www.e3conseil.com/assets/doc/actualisation_rapport_cdc_sur_EE_Adelphe_23dec2015.pdf
[5] Voir l’insertion de la Cour des comptes dans son rapport annuel 2016, https://www.ccomptes.fr/Accueil/Publications/Publications/Rapport-public-annuel-2016, en particulier Les éco-organismes : un dispositif original à consolider.
[6] Notons que les collectivités ont en réalité trois options :
filière (que l’on vient de développer), « fédération », qui permet aux collectivités de négocier les prix directement avec des sociétés appartenant aux fédérations de professionnels du traitement des déchets, et « reprise individuelle », où elle se charge elle-même de négocier leurs déchets auprès de leurs propres repreneurs, selon une logique bilatérale.
[7] Les 20% restants étant à la charge des collectivités et couverts par taxe/ou redevance (TEOM/REOM). Voir en particulier, Isaure Archimbaud, La nécessaire réforme du modèle français de gestion des déchets ménagers, Environnement Magazine, février 2017, http://www.environnement-magazine.fr/blog/117-necessaire-reforme-du-modele-francais-de-gestion-des-dechets-menagers/
[8] Environnement magazine, op. cit.
[9] https://www.cercle-recyclage.asso.fr/images/stories/pdf2/com-presse/copr04012017-recours-emballages.pdf
[10] http://www.modernisation.gouv.fr/laction-publique-se-transforme/en-evaluant-ses-politiques-publiques/espace-dedie/rapport-evaluation-de-la-gestion-locale-des-dechets-menagers
[11] Voir Cour des comptes, rapport annuel 2017, traitement des déchets ménagers en Ile-de-France, http://www.ccomptes.fr/Accueil/Publications/Publications/Rapport-public-annuel-2017
[12] Consulter, dernièrement pour des chiffres à jour le rapport du sénateur Jacqueline GOURAULT, relations avec les collectivités territoriales, tome XIV, avis sur le projet de loi de finances 2017, p.17. Au 1er janvier 2017, il n’y a plus que 1.269 EPCI à fiscalité propre, en baisse de 38% par rapport au 1er janvier 2016, dont seulement 605 de moins de 25.000 habitants. http://www.senat.fr/rap/a16-146-14/a16-146-141.pdf
