Echec du plan de 50 milliards d’euros d’économies
Annoncé en grande pompe en 2014, l’effort de cinquante milliards d’euros d’économies ne sera finalement pas tenu, après les dernières annonces faites par Michel Sapin ce lundi 11 juillet sur fond de débat d’orientation sur les finances publiques 2017. A la vérité, il s’agissait d’un secret de polichinelle, dans la mesure où, la Cour des comptes l’avait déjà bien montré à l’issu du règlement des comptes du Budget 2015 : la première tranche était déjà sujette à de très fortes incertitudes (voir infra). Sans porter de jugement sur la tenue de la trajectoire budgétaire en tant que telle (avec les deux indicateurs clés du solde des finances publiques et de la dette publique), il s’avère effectivement que l’absence d’inflation pendant trois ans (2015-2017), aura eu raison de l’évaluation « tendancielle » des économies affichées par le gouvernement (respectivement 0% en 2015, 0,1% en 2016 et 1% en 2017). Explications :
La difficile tenue du « plan tendanciel de 50 milliards d’euros d’économies »
Formalisé dans le cadre du programme de stabilité 2015-2018, il faudra attendre le PLF 2016 pour connaître le détail du plan de 50 milliards d’économies. Celui-ci dans sa version initiale était libellé ainsi :
Séquençage des économies par rapport à la croissance tendancielle LFI 2016 | ||||
|---|---|---|---|---|
Administration publique | 2015 (p) | 2016 (p) | 2017 (p) | Total |
Etat et agences | 8,7 | 5,1 | 5,1 | 18,9 |
Collectivités locales | 3,5 | 3,5 | 3,7 | 10,7 |
Protection sociale | 6,4 | 7,4 | 6,5 | 20,3 |
dont dépenses ONDAM | 3,2 | 3,4 | 3,4 | 10 |
dont autres dépenses PS | 3,2 | 4 | 3,1 | 10,3 |
Total | 18,6 | 16 | 15,3 | 49,9 |
Source : PLF 2016
Il s’agissait en réalité de la seconde présentation du plan, le premier annoncé aux instances européennes au printemps 2014, prévoyait[1] de réaliser 21 milliards d’euros d’économie en 2015, puis 14,5 milliards d’euros en 2016 et 2017. L’accent était donc mis sur la première année du programme.
En octobre/novembre 2015, la situation évolue suffisamment pour qu’un premier réajustement ait lieu. L’inflation anticipée à 0,9% (hors tabac) dans le PLF 2015, est révisée à 0,1% par le gouvernement en août 2015 puis définitivement à 0% par l’INSEE. Il en résulte, puisque l’objectif de cinquante milliards d’euros d’économie est structuré « en valeur[2] » hors charge de la dette et pensions, un manque à gagner par rapport à l’évolution spontanée des dépenses qui suppose compensation. Celle-ci interviendra sous la forme d’une économie complémentaire de 2,2 milliards d’euros pour 2015 et de 2,95 milliards d’euros pour 2016 (effet base reporté l’année suivante en année pleine) afin de faire face à une réduction du rendement des économies de 4,6 milliards en 2015 et de 1,6 milliard en 2016 sur le plan de 50 milliards. On lâche donc sur l’objectif initial de 2015 et on se rattrape sur 2016.
Par ailleurs le PLF 2016 table sur une inflation à 1% ; elle sera provisoirement rabaissée par le gouvernement dans le programme de stabilité 2016-2019 à 0,1% et anticipe 1% en 2017.
Mécaniquement là encore des ajustements complémentaires doivent intervenir afin de « maintenir » les économies affichées en 2016. L’écart de 0,9 point implique à nouveau la constatation d’un manque d’économies de 4,6 milliards d’euros, en 2016, que le gouvernement choisit de couvrir par des économies complémentaire dans le programme de stabilité à hauteur de 2 milliards d’euros (qui s’intègrent au programme de 50 milliards). Il reste néanmoins là encore un effet « base » légué à l’exercice 2017, avec une nouvelle fois une baisse des économies à attendre de 1,6 milliard d’euros sur 2017.
Le programme de 50 milliards apparaît donc sensiblement modifié dans le cadre du Pstab 2016-2019 :
Séquençage des économies par rapport à la croissance tendancielle Pstab 2016-2019 | ||||
|---|---|---|---|---|
Administration publique | 2015 | 2016 | 2017 | Total |
Etat et agences | 8,4 | 4,6 | 6,2 | 19,2 |
Collectivités locales | 3,5 | 3,3 | 3,7 | 10,5 |
Protection sociale | 6,2 | 5,3 | 8,8 | 20,3 |
dont dépenses ONDAM | 3,2 | 3,4 | 3,4 | 10 |
dont autres dépenses PS | 3 | 1,9 | 5,4 | 10,3 |
Total | 18,1 | 13,2 | 18,7 | 50 |
Source : Programme de stabilité 2016-2019
Il faut par ailleurs, bien dissocier les « économies annoncées » afin de « soutenir le tendanciel », des économies permettant d’éviter des déviations du solde public, la France ayant obtenu en 2015 un délai de 3 ans afin de passer sous le seuil des 3%. Il faut également les différencier des économies permettant de « gager » les nouvelles dépenses annoncées par le gouvernement en cours de gestion.
Economies annoncées (par type) et intégrées dans le programme 50 milliards | ||||
|---|---|---|---|---|
Administration publique | 2015 | 2016 (p) | 2017 (p) | Total |
Etat et agences | 1,2 | 1,8 | ||
Collectivités locales | ||||
Protection sociale | 1 | 3,15 | ||
dont dépenses ONDAM | 1 | 1 | ||
dont autres dépenses PS | 2,65 | |||
Total économies intégrées P.50 Mds | 2,2 | 4,95 | ||
Economies de constatation annoncées (par type) hors P.50 Mds pour tenir le solde | ||||
Etat et agences | 1,2 | |||
Collectivités locales | 1,2 | |||
Protection sociale | ||||
Economies sur la charge de la dette | 1,2 | |||
Autres dépenses | 0,6 | |||
Recettes supplémentaires | 0,6 | |||
Total économies de constatation annoncées | 1,8 | 3 | ||
Total | 4 | 7,95 | 5 | |
Source : Assemblée nationale Rapport relatif au Pstab 2016-2019, p.83 et suivantes
On constate donc que les efforts du gouvernement s’effectuent à deux niveaux :
- non seulement au niveau des compléments d’économies à intégrer dans le programme de 50 milliards d’euros, nécessitant de trouver des ajustements complémentaires sans cesse plus importants, afin de tenir compte non seulement du décalage vers les années ultérieures du programme d’économies, mais également des révisions d’inflation qui martyrisent la programmation initiale. Les efforts passent ainsi successivement de 2,2 milliards d’euros à 4,95 milliards soit plus du double… l’année suivante, ce qui montre que le rattrapage de l’inflation n’est pas suffisant pour « tenir » la trajectoire qui fuit vers 2017 ;
- Mais encore, que les économies (y compris sur la dette), afin de « tenir le solde » sont elles aussi en progression. Les économies de constatation passent ainsi de 1,8 milliard à 3 milliards en deux ans, soit là encore un effort quasiment double d’une année sur l’autre.
Enfin, le gouvernement a annoncé sans les détailler dans leur répartition un quantum supplémentaire de 5 milliards d’euros d’économies à réaliser pour 2017. Elles devraient servir à « contenir » une potentielle sous-inflation (si elle se révèle inférieure à 1%), le reliquat de sous-inflation 2016 reporté en 2017 et non intégralement compensé (sans doute pour 1,6 milliard environ), et les mesures nécessaires pour tenir le solde (économies complémentaires de constatation).
Par ailleurs, le gouvernement décide de gager les annonces faites sur l’année 2016 relatives aux mesures nouvelles pour 4,2 milliards d’économies pour 4 milliards nouvelles dépenses. Le compte n’est pourtant pas clos, et devrait évoluer dans le courant de l’année avec l’annonce des nouvelles dépenses faites en faveur des enseignants du premier degré (100 millions d’euros en 2016 et 300 millions d’euros en 2017). A celles-ci s’ajoutent les mesures compensatoires de la montée en puissance du Pacte de responsabilité soit 5,3 milliards sur le champ de la Sécurité sociale.
Pourquoi le plan d’économies tendancielles pour 2017 n’est-il pas tenable ?
A en croire Michel SAPIN, l’abandon de la tenue du plan de 50 milliards pour 2017 n’est pas un marqueur important de la bonne tenue des finances publiques françaises. Comme il l’évoque le 11 juillet 2016 « Cinquante milliards annoncés début 2014, ça ne peut pas être les mêmes 50 milliards trois ans après, parce que la vie continue »… en réalité, il s’agit d’abord de l’abandon de mesures d’économies « structurelles » qui ont été progressivement accumulées en fin de programmation pour se voir purement et simplement abandonnées. Peut-on cependant chiffrer le montant des économies tendancielles qui ne seront pas tenues ?
Nous en proposons l’évaluation suivante sachant qu’il faut rigoureusement séparer les économies de constatation afin de tenir le solde budgétaire des économies tendancielles nécessaires pour accomplir le programme de contrainte de la dépense :
Les dépassements et économies non documentés, DOFP 2017 et comptes 2015 | ||||
|---|---|---|---|---|
Administration publique | 2015 | 2016 | 2017 | Total |
Etat et agences | 3,3/2,8 | 4,6 | 1,1 | 8,5 |
économies non documentées | 5,1/5,6 |
|
|
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Collectivités locales | 3,5 | 3,3 | 2,5 | 9,3 |
Protection sociale | 6,2 | 5,3 | 8 | 19,5 |
dont dépenses ONDAM | 3,2 | 3,4 | 3,4 | 10 |
dont autres dépenses PS | 1,6/2 | 1,9 | 4,6 | 8,5 |
Total | 11,5/18,1 | 13,2 | 11,6 | 37,3/42,9 |
Source : Cour des comptes, assemblée nationale.
Tout d’abord, il y a lieu de s’interroger sur le point de savoir si les économies tendancielles constatées sont virtuelles ou réelles. La seule façon de s’en rendre effectivement compte repose sur l’analyse de la mesure d’économie proposée : est-elle structurelle ou purement conjoncturelle ?
La Cour des comptes et la Commission des finances de l’Assemblée nationale ont porté un premier jugement sur les économies tendancielles réalisées en 2015. Et les jugements sont variés. Pour l’Assemblée nationale, les économies annoncées comme réalisées pour 2015 dans le Programme de stabilité 2016-2019 mais non documentées s’élèvent à 5,6 milliards d’euros sur l’Etat, tandis que les dépenses de Sécurité sociale autre que l’ONDAM, non documentées, s’élèvent à 2 milliards d’euros. Les économies réellement documentées s’élèvent à 2,8 milliards d’euros. La Cour des comptes, elle, réalise un calcul différent, elle estime que les mesures d’économies réelles représentent 3,3 milliards d’euros sur le champ de l’Etat, tandis que les mesures mal documentées ou non « structurelles », représentent un montant de 5,1 milliards d’euros si l’on prend le périmètre Etat et opérateurs (sans s’interroger sur le caractère « structurel » du ralentissement des décaissements de PIA (programmes d’investissement d’avenir) pour ces derniers). Sur le champ de la sécurité sociale, hors ONDAM, la Cour évalue les économies effectives à 1,6 milliard, contre 3 milliards pour le gouvernement (2,6 dans le Pstab 2016-2019). Il existe donc une « marge d’interprétation » particulièrement large sur la réalité des économies tendancielles réalisées en 2015. Elles seraient de 11,5 milliards sur les 21 milliards d'euros prévus dans le plan d'économies initial, soit tout juste la moitié. L’exercice 2016 est tout autant incertain en termes d'économies réalisées et pour 2017, le gouvernement annonce déjà son impossibilité à assurer le bouclage du plan de 50 milliards d’économies. Le gouvernement, lui-même, reconnait dans son programme de stabilité que les dépenses publiques en 2017 seront au total de 1.283 milliards d'euros, ce qui revient à une augmentation de 22 milliards d'euros de dépenses publiques par an en valeur et en euros courants, depuis 2012. Toute la question des 50 milliards d'euros d'économies étant de savoir quel était le tendanciel d'origine... ce qui n'a jamais été donné par le gouvernement. Difficile dans ces conditions d'évaluer en fin de quinquennat, la part d'économies réellement réalisée.
Le principe complexe des économies « tendancielles » Les économies tendancielles sont des économies par rapport à une évolution « conventionnelle » des dépenses publiques en valeur. Elles reposent sur une multiplicité de conventions de calcul en fonction de la nature des dépenses constatées, dont les modalités de calcul et l’enveloppe globale de dépenses considérées ne sont pas explicitées. Certaines dépenses sont calculées de façon statistiques avec des périodes de référence différentes (2007-2011 pour les dépenses de fonctionnement de l’Etat, mais 1994-2014 pour les soins de ville), voire sans tendanciel pour les économies en valeur absolue sur les dotations de l’Etat aux collectivités territoriales en faisant abstraction de leurs propres facultés de résilience. Enfin les charges de dettes et pensions sont exclues du dispositif. Plus étonnant, le montant total des dépenses évaluées tendanciellement et par rapport auxquelles il s’agirait de calculer l’évolution de la dépense exécutée n’est pas explicité. Bref, il n’existe pas de trajectoire de référence, alors même qu’une véritable transparence indépendamment des modes de calcul différents pour chaque composante, référence corrigée chaque année de façon glissante à cause de l’impact de la moindre progression des dépenses des années antérieures (et non des baisses en valeur absolu), aurait permis de faire le point sur les économies tendancielles réalisées en toute transparence. Il en ressort que si le gouvernement ne désire pas expliciter ses efforts tendanciels, c’est d’abord parce qu’il ne parvient pas à enrayer durablement l’augmentation de la dépense publique. Si l’on en croit le DOFP (débat d’orientation des finances publiques), la trajectoire des finances publiques ne sera pas dégradée en 2017 par rapport au prévisionnel du programme de stabilité mais le solde de l’Etat s’appréciera de 3,3 milliards d’euros par rapport à l’année précédente, ce qui représente 6,8 milliards de plus par rapport au prévisionnel 2017, nous informant qu’en réalité le gouvernement avait prévu de baisser la dépense (hors crédits d’impôt) de 3,5 milliards d’euros[3] en 2017. Or ces 3,5 milliards d’euros sont totalement absents des documents budgétaires. Les seuls éléments en notre possession sont une évaluation de l’évolution de la dépense pour 2017, (voir programme de stabilité 2016-2019 p.29), qui nous apprend que hors crédits d’impôt (et transferts entre administrations) la dépense devait baisser de 0,6%, en comptabilité nationale, soit une baisse de 2,6 / 2,7 milliards d’euros… sans plus de précisions. Le manque de clarté aura eu raison de la réforme. |
[1] Voir notamment notre note du 28 avril 2016 que nous remettons ainsi à jour : http://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/programme-de-stabilite-2016-2019-pourquoi-se-contenter-de-si-peu
[2] Voir RESF 2016, p.12 http://www.tresor.economie.gouv.fr/File/417242, si l’objectif avait été structuré par rapport à un tendanciel exprimé en volume, l’inflation aurait été « neutralisée » et donc la contrainte aurait été beaucoup plus forte, car insensible aux artifices de « désindexation » ou de gel.
[3] Cette information a été communiquée par une dépêche AFP mais n’est pas intrinsèquement calculable à partir des documents budgétaires fournis. Voir par exemple, Le Monde, 06/07/2016, Budget : Avant la présidentielle, le gouvernement renonce à faire des économies.
