Dépenses, dette, déficit, croissance : la Cour sonne l'alarme
La Cour des comptes dans son rapport annuel 2019 s’alarme à juste titre de la situation de nos finances publiques. On la comprend. Elle fait le constat d’un déficit public pour 2019 peu ambitieux de 2,8% que la crise des gilets jaunes doit faire grimper à 3,2%. Elle anticipe une croissance inexorable de la dette publique qui devrait dépasser les 98,6% programmés initialement pour sans doute tutoyer les 99%. Tous ces constats mis bout à bout témoignent de la très grande fragilité des finances publiques françaises largement impréparées à affronter un possible retournement de conjoncture, faute de réformes structurelles (économies) ambitieuses.
L’absence de réformes structurelles ambitieuses
Lorsque l’on regarde la décomposition du solde public, le déficit structurel ne devrait pas s’améliorer en 2019 et rester stable pour la troisième année consécutive, bloqué à -2,3% du PIB.
En % du PIB | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 |
|---|---|---|---|---|
Solde effectif | -3,5 | -2,7 | -2,7 | -3,2 |
Composante conjoncturelle | -0,9 | -0,3 | -0,1 | 0,1 |
Mesures ponctuelles et temporaires | -0,1 | -0,1 | -0,2 | -0,9 |
Solde structurel | -2,6 | -2,3 | -2,3 | -2,3 |
Solde effectif hors mesures exceptionnelles | -3,4 | -2,6 | -2,4 | -2,2 |
Sources : Cour des comptes, LFI 2019
La France ne parvient donc pas à mettre à profit la conjoncture économique jusqu’ici plutôt favorable afin d’assainir ses finances publiques. La Cour le dit de façon brutale : « La prévision de solde public retenu en LFI est soumise à plusieurs incertitudes fortes : celles qui tiennent à l’absence d’actualisation du scénario macroéconomique (…) ; celles qui entourent l’évaluation des mesures de baisse de prélèvements obligatoires décidés pour 2019 et la prévision de certaines dépenses. » Impacté par le mouvement des « gilets jaunes » et les décisions de fin d’année qui en découlent, « les prévisions de solde et de dette publics en ressortent dégradées par rapport à 2018, mettant en évidence la fragilité de nos finances publiques et le caractère partiel du redressement opéré. »
La conséquence principale de cette inertie est qu’il aurait fallu dans le cadre de nos engagements européens maintenir une réduction du déficit structurel de 0,6 point de PIB en 2019. Le PLF 2019 en proposait la moitié 0,3 point. Un volume qui a été entièrement absorbé par les nouvelles annonces avec la présentation de mesures d’urgence (loi MUE) pour 11 milliards d’euros gagées à hauteur de 4 milliards d’euros, soit une dégradation du déficit de l’Etat assumé de 4,4 milliards d’euros et une baisse des comptes sociaux (par ailleurs techniquement excédentaires) de 3 milliards d’euros. On peut relever malheureusement que si l’effort structurel demandé par Bruxelles avait été respecté, la France aurait disposé des marges nécessaires pour gager ses nouvelles mesures sans repasser au-dessus des 3% de déficit public autorisé.
Le volume des mesures décidées fin 2019
Dans le cadre de la réponse gouvernementale à la crise des « gilets jaunes », le gouvernement a décidé dans l’urgence une salve de 11 milliards d’euros de mesures d’allègement d’impôts et de dépenses supplémentaires. Nous en donnons la présentation détaillée ci-après :
Source : Loi MUE, Cour des comptes, Fondation iFRAP 2019
En clair, le déficit public passerait de 2,8 points de PIB à 3,2 points sous l’action d’un effet base des P.O défavorables de 2018 en 2019 de 0,1 point et par le volume des mesures exceptionnelles décidées (Loi MUE + amendements aux PLF et PLFSS 2019) pour 0,3 point.
La Cour s’interroge à deux niveaux sur le bouclage du dispositif :
- D’une part la loi de finances rectificative pour 2019 censée dégager les mesures fiscales additionnelles et la maîtrise supplémentaire de 1,5 milliard d’économies en dépenses publiques, n’est toujours pas votée. Ainsi le report de la baisse du taux d’IS pour les grandes entreprises (+1,8 milliard d’euros) et la taxation des grandes entreprises du numérique (0,5 milliard d’euros) reste pour le moment hypothétiques ;
- D’autre part, certaines dépenses nouvelles peuvent avoir été mal calibrées : « le coût de l’élargissement de la prime d’activité décidée en fin d’année est sensible à la distribution des salaires et au taux de recours par les salariés concernés et reste donc, par nature, entouré d’incertitudes significatives. » Or, hors gel de hausse de la fiscalité énergétique (3,4 milliards), il s’agit de la seconde dépense la plus significative évaluée par la Cour à 2,8 milliards d’euros.
Enfin, il faut mettre en perspective la réalisation de 1,5 milliard d’économies additionnelles aux coups partis qui devraient eux aussi être gagés efficacement en cours de gestion par les ministères concernés : on pense par exemple aux OPEX (toujours sous-budgétisées) par le MINDEF ainsi que les mesures salariales décidées pour les forces de sécurité intérieures par le MININT en décembre 2018 (soit un premier palier de 35 millions d’euros[1], sans même évoquer à ce stade les 274 millions d’euros pendants pour les 3 millions d’euros supplémentaires restant à indemniser à raison des heures supplémentaires effectuées (évènementiel, terrorisme, etc.)
Résultat, les normes de dépenses seront enfoncées : le PLF 2019 prévoyait une augmentation des dépenses de l’Etat sous norme de dépenses « pilotables » de +2,8 milliards et de +6,4 milliards sur la norme générale, les dépenses devraient déraper au global de 8,4 milliards d’euros, si et seulement si les 1,5 milliard d’économies additionnelles prévues sont bien dégagées.
S’agissant des collectivités territoriales, leurs dépenses croîtraient au même rythme que prévu (+2,6%) comme en 2018, tandis que le solde des ASSO serait préservé via, certes une dégradation du solde de 3 milliards, mais compensé par des économies liées à la faiblesse des mesures de revalorisation des prestations sociales permettant de dégager un gain de l’ordre de 3,3 milliards.
Au constat fait sur les comptes et les gages des mesures nouvelles, s’ajoutent les perspectives macroéconomiques qui n’ont pas été ajustées par le gouvernement depuis septembre 2018. Or, comme le dit la Cour, « le scenario macroéconomique [est] fragilisé » : le budget a été construit avec une croissance de 1,7% en volume et une inflation hors tabac de 1,3%. Or en décembre 2018, l’INSEE prévoyait un acquis de croissance de 1% seulement à la fin du premier semestre. « Avec ce chiffre, atteindre la prévision de croissance annuelle du gouvernement en 2019 supposerait une très forte progression du PIB de 0,9% par trimestre au second semestre 2019, ce qui ne s’est pas produit depuis le premier semestre 2006. » Par ailleurs, l’inflation risque d’être plus basse que prévu. C’est sans doute une bonne nouvelle s’agissant des dépenses (régulation en cours d’année) mais une mauvaise nouvelle s’agissant du dynamisme des prélèvements obligatoires. Par ailleurs, les mesures de pouvoir d’achat accordées en décembre augmentent celui-ci de 0,8% (malgré les effets sur les importations), la croissance des autres pays européens s’infléchit (à commencer par l’Allemagne). Pour réussir son équation budgétaire a minima, la France doit donc non seulement réussir parfaitement l’exécution de sa feuille de route budgétaire mais semble à la merci, faute de marges de manœuvres budgétaires suffisantes, de la clémence de la conjoncture internationale pour s’en sortir (dont le Brexit à compter de mars 2019).
Conclusion
Les perspectives de la Cour des comptes sont sévères mais justes. Par contre les éléments nécessaires pour mettre fin aux errements constatés restent minces. Pourtant un certain nombre de dispositions mériteraient d'être étudiées désormais plus sérieusement par les pouvoirs publics afin d'améliorer la régulation budgétaire :
- Augmenter les pouvoirs du Haut Conseil des Finances publiques et lui permettre d'effectuer un véritable suivi du budget à raison de l'évolution de l'environnement macroéconomique. Il n'est pas normal que ces derniers, ayant sensiblement changé depuis la présentation du budget en septembre, le gouvernement puisse présenter une loi de finances dont les sous-jacents sont largement caduques. Un "OBR" (Office of Budget Responsibility) de type britanique aurait permis une mise à jour des perspectives financières en temps réel ;
- Prendre des mesures d'urgence pour gager par des économies les dépenses nouvelles. Le gouvernement n'affiche que 1,5 milliard à trouver sur 11 milliards de dépenses nouvelles ou de moindres recettes. Il aurait fallu s'attaquer plus franchement à l'augmentation de la masse salariale publique, ce qui aurait conduit les pouvoirs publics à suspendre l'application du protocole PPCR ;
- S'interroger enfin sur les périmètres publics. Ce qui apparaît aujourd'hui c'est le manque de pilotabilité de la dépense. Or une réflexion sur les externalisations de missions publiques et sur les mises en concurrence, devrait permettre à terme de pouvoir suspendre certaines missions et de rendre plus agiles certaines autres ;
- Développer la comptabilité analytique des services (CAN) et en diffuser l'usage en l'harmonisant entre les trois niveaux d'administration publique. Cette étape est toujours embryonnaire alors que l'Etat, pour le premier exercice de son histoire, a décidé de communiquer au Parlement sur base mensuelle la consommation de ses crédits... une première, mais qui montre que nous sommes encore à la préhistoire du contrôle de la dépense publique (sans parler des remontées issues des collectivités territoriales ou des organismes de sécurité sociale et des hôpitaux, encore inexistantes). Développer la comptabilité analytique devrait permettre de mesurer enfin les gains de productivité des services et permettre des comparaisons entre ces derniers, toutes administrations confondues ;
- Enfin il faut réfléchir à nouveau frais au déploiement d'un frein à l'endettement à la française. Les modèles Suisse, Allemand, Suédois, devraient là encore nous inciter en ce sens, alors que notre dette publique risque de tutoyer les 99% en 2019.
[1] Réparti entre 18,3 millions d’euros pour la police/gendarmerie et 15 millions pour le ministère lui-même. Voir, http://www.assemblee-nationale.fr/15/amendements/1490/AN/1341.pdf, mais il s’agit uniquement de la première tranche d’un plan de revalorisation plus ambitieux, https://lessor.org/a-la-une/gilets-jaunes-les-recompenses-a-geometrie-variable-du-ministere/
