Comparaison internationale des niches fiscales
Largement associées à un manque à gagner pour les caisses de l'Etat, les niches fiscales (« dépenses fiscales ») peuvent devenir de véritables instruments de politique économique. En France comme à l'étranger, l'enjeu budgétaire des dépenses fiscales est devenu particulièrement important.
Ainsi dans l'actuel contexte de crise économique que connaît le Portugal, parmi les mesures drastiques du plan d'austérité qui vient d'être adopté, figure justement la diminution des niches fiscales.
Néanmoins, l'impact des niches fiscales dépendra de la manière dont elles ont été préalablement spécifiées, ce qui varie totalement d'un pays à l'autre. Pour des raisons évidentes de proximité, on s'attachera principalement aux comparaisons avec l'Allemagne et le Royaume-Uni.
I- La difficulté des comparaisons internationales
La difficulté de fixer un périmètre aux dépenses fiscales se trouve accentuée dès lors qu'on s'attache à tenter des comparaisons internationales. Evidemment, on retrouve des éléments communs de définition : « Toute disposition (législative ou réglementaire), dérogatoire au droit fiscal, entraînant une perte de recettes », avec des récurrences observées (taxation réduite des agro carburants, prime pour l'emploi, exonération de taxes sur les plus-values des terres agricoles, réduction d'impôt pour les dons de particuliers…). Mais on note également une application hétérogène dans la mesure où chaque Etat applique au cas par cas sa propre conception de dérogation au droit fiscal national : l'exonération de TIPP sur le kérosène constitue une dépense fiscale en Allemagne mais pas en France ; de même aux Pays-Bas, le taux réduit de TVA sur les livres représente une dépense fiscale.
D'autres Etats n'utilisent pas le concept de dépenses fiscales : Autriche, Japon, Pologne. A noter également que l'Italie ne fournit aucune information en la matière et que les Etats-Unis et les Pays-Bas ne recensent les dépenses fiscales que sur une partie des impôts directs.
Le cadre ayant été défini, une comparaison des pratiques internationales en matière de fiscalité dérogatoire révèle la singularité de la France.
II- France : multiplication des niches, mais sans grands effets
Aussi bien en volume qu'en valeur, les niches fiscales varient fortement d'un pays à l'autre :
| Allemagne | Pays-Bas | Etats-Unis | Suède | Royaume-Uni | Espagne | France | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Nombre | 85 | 98 | 157 | 175 | 384 | nd | 486 |
| Coût | 16 | 11 | 668 | 18 | 227 | 53 | 73 |
| Coût en % du PIB | 0,64% | 1,8% | 6,8% | 5,6% | Impôt sur le revenu : 8,1% Autres taxes : 4,5% |
4,8% | 3,7% |
| Sources : Direction du Budget, OCDE/SBO, 5 juin 2009 ; OCDE : GOV/PGC/SBO (2008)8 | |||||||
Le nombre de dépenses fiscales est une spécificité française : plus de 480 niches pour un coût de 73 milliards d'euros correspondant environ à 4% du PIB. La France est le pays du G7 qui compte le plus grand nombre de dépenses fiscales. Cette multiplication concerne particulièrement l'impôt sur le revenu (IR), qui comprend près de 200 niches fiscales pour un coût approchant 40 milliards d'euros, soit les 2/3 du produit de l'IR et plus de la moitié des dépenses fiscales. Sur ce seul impôt, les niches destinées à favoriser la création et le développement des entreprises représentent près de 450 millions d'euros. A côté, on évalue à 1,2 milliard d'euros des niches fiscales dont l'objectif initial était de promouvoir l'investissement productif dans les DOM, mais qui dans l'ensemble, n'ont pas permis d'aboutir aux résultats escomptés. A lui seul, le dispositif Girardin mis en place en 2003 et octroyant des réductions d'impôts allant de 40% à 50% pour tout contribuable investissant dans l'immobilier d'Outre-mer, coûte 640 millions d'euros en 2008, un coût estimé à 800 millions d'euros cette année. Or, en termes de création de richesses et d'emplois au niveau national, différents travaux ont mis en doute l'efficacité de ces dispositifs d'aide au développement (Société Civile, n°92 : « DOM : Comment sortir de la suradministration et de l'assistanat »).
Il existe en outre certains dispositifs (« dispositif Madelin », ISF-TEPA) qui offrent la possibilité de réduire l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en investissant dans les entreprises. Là encore, les résultats sont loin d'être satisfaisants.
En 2007, le gouvernement avait institué un avantage fiscal permettant aux redevables de l'ISF d'imputer 75% des versements effectués dans les PME sur le montant d'ISF mis à leur charge, dans la limite de 50 000€. En pratique, ce dispositif qui génère 660 millions d'euros investis dans les entreprises, s'est révélé être trop diffus pour permettre de mobiliser les capitaux nécessaires aux investissements dans les petites entreprises communautaires (PEC [1]). D'ailleurs, une étude a montré que si globalement, les montants collectés par l'ISF-TEPA étaient comparables à l'EIS (Enterprise Investment Scheme) anglais, en investissements individuels en revanche, ils étaient trois à quatre fois plus faibles, ce qui autorise à croire à un détournement de la mesure à des fins d'optimisation fiscale dans bien des cas (Société civile, n°97, décembre 2009, PP. 20-22).
III- Cas du Royaume-Uni
Au Royaume-Uni, l'administration fiscale classe les mesures fiscales dérogatoires en trois catégories :
Allègements structurels (Structural reliefs)
Dépenses fiscales au sens strict (Tax expenditures)
Les mesures ayant la double nature d'allègement structurel et de dépense fiscale (Reliefs with tax expenditure and structural components).
L'administration ne publie que la liste des principaux abattements et dépenses fiscales (HM Treasury : Budget 2009, PP.177-80).
Parmi ces mesures, deux semblent clairement orientées vers l'investissement dans les entreprises.
Précédemment évoqué, l'Enterprise Investment Scheme (EIS) permet à un investisseur de déduire 20% sur l'impôt sur le revenu des personnes physiques, des montants investis au capital d'une petite entreprise communautaire (PEC) dans la limite de £500 000. Il intègre également une exonération fiscale sur les plus-values après vente de la participation ayant été détenue pendant au moins trois ans, si les produits sont réinvestis dans d'autres entreprises du même type. Ce dispositif avait permis de lever £692 millions en 2007-08 et £731 millions en 2006-07 (Source : HM Revenue & Customs), alors que son coût budgétaire varie entre £130 millions et £180 millions selon les années.
L'autre mesure que l'on peut citer est celle qui favorise l'investissement dans les Venture Capital Trust (VCT), dont le coût fluctue autour de £60 et £80 millions et qui a permis de lever pas moins de £220 millions en 2007-08 après £779 millions en 2005-06 (Source : Association of Investment Companies). Introduits en 1995, les Venture Capital Trusts sont des fonds communs de placement cotés en bourse mais rattachés à l'industrie du capital-risque et du capital-développement. Ils sont destinés à encourager l'investissement direct ou indirect dans des petites entreprises à risque non cotées. Ce dispositif offre à l'investisseur providentiel à la fois une réduction d'impôt sur le revenu au prorata du montant de l'investissement réalisé (abattement fiscal de 30% du montant souscrit) dont le plafond est passé de 100 à 200 000 livres par an et par personne, et une réduction du taux d'imposition sur les revenus ultérieurs du capital.
IV- Cas de l'Allemagne
L'Allemagne introduit une distinction entre les dépenses fiscales proprement dites (Steuervergünstigungen) et les autres règles fiscales conduisant à une réduction des recettes (Finanzhilfen), chacune de ces catégories faisant l'objet d'une annexe distincte au rapport semestriel sur les subventions (Subventionbericht). La première catégorie est caractérisée par le fait que les mesures recensées sont liées à des objectifs sectoriels. Le tableau suivant ventile par ailleurs les dépenses fiscales entre les différents agents économiques :
| 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |
|---|---|---|---|---|
| En faveur des entreprises | 11 744 (67,7%) | 12 007 (69,4%) | 11 495 (69,0%) | 11 190 (70,8%) |
| En faveur des ménages | 5 614 (32,3%) | 5,292 (30,6%) | 5 153 (31,0%) | 4 608 (29,2%) |
| Total | 17 358 | 17 299 | 16 648 | 15 798 |
| Sources : Bundesministerium der Finanzen Einundzwanzigster Subventionsbericht (2005-2008) | ||||
Pour une approche plus fine des différents secteurs d'activité, l'administration des finances distingue six secteurs : agriculture et alimentation, commerce et industrie, transport, logement, incitation à l'épargne, et autres.
| Secteur | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |
|---|---|---|---|---|
| Agriculture et alimentation | 476 | 241 | 196 | 193 |
| Industrie et commerce | 8 285 | 8 977 | 8 852 | 8 485 |
| Transport | 1 318 | 1 267 | 1 355 | 1 375 |
| Logement | 4 430 | 4 009 | 3 458 | 2 883 |
| Incitation à l'épargne | 976 | 958 | 790 | 832 |
| Autres | 1 873 | 1 847 | 1 997 | 2 027 |
| Total | 17 358 | 17 299 | 16 648 | 15 798 |
| Sources : Bundesministerium der Finanzen Einundzwanzigster Subventionsbericht (2005-2008) | ||||
A la lecture de ces deux tableaux, force est de constater la prépondérance des niches en faveur des entreprises (70%). Le secteur « Industrie et commerce » absorbe à lui seul plus de la moitié des dépenses fiscales (53,7%). En France, le montant des niches fiscales accordées aux entreprises ne représente pas plus de 40% du montant total. Il faut en conclure que les dispositifs fiscaux sont en principe beaucoup plus dirigés vers les entreprises en Allemagne qu'en France [3]. En outre, il existe en Allemagne des dispositifs structurels en faveur des nouveaux länders (Strukturmaßnahmen für die neuen Länder und Berlin) sous forme de prime à l'investissement productif. D'ailleurs, l'un de ces dispositif figure parmi les vingt premières niches allemandes, ce qui n'est pas le cas en France où ce genre de niches en faveur de l'investissement productif n'apparaît pas parmi les plus lourdes.
A l'aune de comparaisons internationales, il est visiblement nécessaire, en France, de définir un cadre destiné à canaliser des niches fiscales dont le nombre a explosé, qui génèrent un flux d'argent relativement faible et dont la structure entrave la poursuite d'objectifs clairs et précis. Dans leur ensemble, les niches IR et ISF grâce auxquelles on peut inciter et aiguiller l'investissement individuel, sont faiblement orientées vers les entreprises (création, développement), ce qui in fine, ne joue pas en faveur de l'emploi. En plus, en rapportant les flux générés aux coûts qu'elles engendrent, certaines niches apparaissent sous-efficientes (en comparant notamment avec le Royaume-Uni). Dans un souci de création de richesse et de croissance économique, outre un reparamétrage, un recalibrage s'impose.
[1] Moins de 50 personnes et moins de 10 millions d'euros de total de bilan.
[2] Pourtant, les catégories retenues par l'administration des finances allemande ont fait l'objet d'une contestation doctrinale. Ainsi, l'Institut pour l'économie internationale de Kiel (IFW) a estimé que certaines des mesures recensées parmi les « autres règles fiscales » pouvaient être reliées à des objectifs sectoriels, ce qui l'a conduit à proposer un renchérissement des trois-quarts du montant des dépenses fiscales.
[3] Etant donné toutefois que les 40% en France sont obtenus en cumulant les niches fiscales « entreprises » assises sur l'IS, l'IR, la TVA, la taxe professionnelle et l'ISF. En Allemagne, le champ d'application des niches fiscales est beaucoup plus étroit parce qu'assis exclusivement sur l'IR et l'IS sur leur composante fédérale et fédérées.
