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Budget et fiscalité

Comparaison du dualisme juridictionnel en Europe

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  Alfred Sibleyras

• Publié le 10 octobre 2022 à 01:37
• Mis à jour le 12 octobre 2022 à 17:06

Le rapporteur François Raynaud définit le dualisme juridictionnel comme « l'existence d'au moins deux ordres de juridiction et donc d'au moins deux cours suprêmes souveraines, chacune disposant d'un domaine de compétence propre sans qu'aucune ne prenne, d'un point de vue théorique, le pas sur l'autre ». Ainsi, en France distingue-t-on l’ordre judiciaire, avec à son sommet la Cour de cassation, de l’ordre administratif, dont la Cour suprême est le Conseil d’Etat. Très schématiquement, l’ordre judiciaire règle les litiges privés entre particuliers, là où l’ordre administratif règle les litiges internes à l’administration, ou opposant l’administration à des personnes privées.

En France 

La France a ainsi l’organisation juridictionnelle suivante :

• Un système dualiste de la base au sommet avec un ordre administratif à trois degrés de juridiction : tribunaux administratifs en première instance, Cours d’appel, et Conseil d’Etat statuant en cassation et parfois en premier et dernier ressorts.
• Les juridictions administratives ont de larges compétences et connaissent des recours contre les actes individuels et unilatéraux, le droit souple, les contrats publics, les marchés publics, et de l’engagement de la responsabilité de l’administration. Les juridictions administratives se prononcent aussi sur une partie des contentieux fiscal et social.
• Le Conseil d’Etat a par ailleurs des fonctions consultatives auprès de l’exécutif.

Qu’en est-il des autres pays de l’Union européenne ? Une étude de l’organisation juridictionnelle des 26 autres Etats nous permet de constater que ni le Conseil d’Etat et encore moins le dualisme, ne sont une spécificité française.

Tour d'Europe

Allemagne

• Système dualiste de la base au sommet avec un ordre administratif à trois degrés de juridiction : Tribunaux Administratifs en première instance, Hautes Cours Administratives en appel, et Cour Fédérale Administrative (CFA) au sommet.
• La CFA n’a pas de fonctions consultatives.
• Le juge administratif (JA) a un domaine de compétence restreint, il se prononce uniquement sur les actes administratifs, son contrôle s’étendant aux questions de fait et aux actes normatifs déterminés.

Autriche

• Système dualiste uniquement au sommet avec la Cour administrative suprême (CAS), et unité juridictionnelle à la base.
• Compétence étroite du JA : il ne se prononce que sur des décisions administratives individuelles.
• La CAS n’a pas de fonctions consultatives.

Belgique

• Système dualiste de la base au sommet. Existence de nombreuses juridictions administratives à compétence spéciale en première instance, et d’un Conseil d’Etat au sommet de l’ordre administratif.
• Compétence du JA : responsabilité civile de l’administration, relations contractuelles de travail dans le secteur public, exécution des marchés publics, sécurité sociale, actes administratifs unilatéraux.
• Le Conseil d’Etat a des fonctions consultatives.

Bulgarie

• Système dualiste avec un ordre administratif disposant d’une hiérarchie à deux degrés de juridiction : Tribunaux administratifs en première instance et Cour administrative suprême au sommet (juge de cassation et de premier et dernier ressorts dans certains cas).
• Compétence de la CAS : les recours contre les décisions des tribunaux concernant les actes administratifs et la responsabilité de l’administration. Elle se prononce aussi sur des contentieux concernant la légalité d’actes pris par une liste de personnes publiques énumérées dans la loi. Enfin, la CAS connaît des recours en annulation contre des décisions judiciaires, entrées en vigueur concernant des affaires administratives.
• La CAS n’a pas de fonctions consultatives auprès de l’exécutif mais elle rend des avis à l’Assemblée nationale sur les projets de loi examinés.

Chypre

• Système moniste :  non seulement il n’y a pas de Conseil d’Etat, mais il n’y a pas non plus de Cour administrative suprême, ni même de tribunaux administratifs. Les mêmes juridictions se prononcent sur tous les types de contentieux.

Croatie

• Système dualiste de la base au sommet avec un ordre administratif à trois degrés de juridiction : tribunaux administratifs, Cour administrative d’appel, et Cour administrative suprême au sommet.
• Compétence : les recours prononcés à l’encontre d’actes administratifs individuels, la légalité d’actes à caractère général, et la conclusion, l’annulation et l’exécution des contrats administratifs.
• La CAS n’a pas de fonctions consultatives.

Danemark

• Système moniste.

Espagne

• Système dualiste uniquement à sa base : tribunaux du contentieux administratif en première instance, puis Cours d’appel et Cour de cassation (Tribuno Supremo) communes aux ordres judiciaire et administratif.
• La Cour de cassation possède néanmoins une chambre spécialisée en contentieux administratifs.
• La juridiction administrative a le pouvoir de contrôler tous les actes et toutes les décisions de niveau inférieur à la loi, et peut connaître des actions en responsabilité patrimoniale intentées à l’encontre de l’administration.

Estonie

• Système dualiste uniquement à sa base : tribunaux administratifs en première instance, puis Cours d’appel et Cour suprême (CS) communes aux deux ordres. La CS et les Cours d’appel ont cependant des chambres administratives spécialisées.
• Compétence : les recours contre les règlements, les décisions individuelles et les contrats publics.
• La CS n’a pas de fonctions consultatives.

Finlande

• Système dualiste de la base au sommet avec un ordre administratif à deux degrés de juridiction : les cours administratives régionales en première instance, et la Cour administrative Suprême en appel.
• Compétence : les recours contre les actes individuels, les actes normatifs généraux ayant des effets de droit directs et individuels, et les contrats de droit public.
• La CAS a des fonctions consultatives : le Conseil des Ministres peut lui demander son avis sur un projet de loi.

Grèce

• Système dualiste avec un ordre administratif disposant d’une hiérarchie complète à trois degrés : tribunaux administratifs, Cours administratives d’appel, et Conseil d’Etat.
• Compétence : le contentieux subjectif, fiscal et social, les recours pour excès de pouvoir contre des actes individuels ou réglementaires, les recours de plein contentieux.
• Le Conseil d’Etat a des fonctions consultatives auprès de l’exécutif.

Hongrie

• Système dualiste à sa base : tribunaux administratifs et tribunaux du travail en première instance, puis Cours d’appel et Cour Suprême (CS) communes aux deux ordres. La CS possède néanmoins une division administrative et du travail.
• Compétence : les recours contre tous les actes par lesquels l’administration définit des droits ou obligations à un administré. Il existe aussi une liste limitative d’actes considérés comme étant administratifs en matière fiscale.
• La CS n’a pas de fonctions consultatives.

Irlande

• Système moniste : District Court, Circuit Court, High Court et Supreme Court. 
• Seule la High Court, susceptible d’appel devant la Cour Suprême, a compétence en matière de contrôle juridictionnel des actes administratifs. Le contrôle des actes administratifs se fait par le judicial review.

Italie

• Système dualiste de la base au sommet avec un ordre administratif à deux degrés de juridiction : tribunaux administratifs régionaux en première instance, et Conseil d’Etat en appel et en cassation.
• Compétence : des recours peuvent être portés contre tout acte administratif unilatéral, qu’il soit général ou individuel, négatif ou créant des droits. Mais les marchés publics ne sont pas considérés comme des actes administratifs et ne peuvent donc pas faire l’objet de recours.
• Le Conseil d’Etat exerce des fonctions consultatives auprès de l’exécutif.

Lettonie

• Système dualiste à sa base : tribunal administratif de district et tribunal administratif régional en première instance, puis Cour suprême commune aux deux ordres. La CS a néanmoins un département des affaires administratives.
• Compétence : les recours contre les actes unilatéraux externes (normatifs et individuels) et internes (prescriptions de l’administration et ordres internes), ainsi que les actes bilatéraux, à savoir les contrats administratifs.

Lituanie

• Système dualiste de la base au sommet avec un ordre administratif à deux degrés de juridiction : les Cours Administratives Régionales en première instance et la Cour administrative suprême en appel et cassation.
• Compétence : les recours contre les actes administratifs individuels et réglementaires. Contrats administratifs et marchés publics échappent à la compétence du juge administratif.
• La CAS n’a pas de fonctions consultatives.

Luxembourg

• Système dualiste de la base au sommet avec un ordre administratif à deux degrés de juridiction : le Tribunal administratif statuant en première instance, et la Cour administrative statuant en appel et en cassation.
• Compétence : les recours dirigés contre toutes les décisions administratives à l'égard desquelles aucun autre recours n'est admissible et contre tous les actes administratifs à caractère réglementaire. Le JA connaît également des contestations relatives aux impôts directs et aux impôts et taxes communaux.
• La Cour administrative n’exerce plus de fonctions consultatives depuis l’arrêt Procola de 1996.

Malte

• Système entièrement moniste.

Pays-Bas

• Système dualiste quasiment de la base au sommet : tribunal de droit commun en première instance, Cour d’appel pour le contentieux administratif en matière économique en appel, et Conseil d’Etat au sommet.
• Compétence : les recours contre les décisions, plans et autres actes administratifs de nature générale.
• Le Conseil d’Etat a des fonctions consultatives : il donne des avis au législateur sur les projets de loi et à la Couronne sur les règlements d’administration publique.

Pologne

• Système dualiste de la base au sommet avec un ordre administratif à deux degrés de juridiction : les tribunaux administratifs régionaux en première instance,  et la Cour administrative suprême en appel et cassation.
• Compétence : les plaintes contre les décisions de l’administration publique, et contre les textes de portée locale émanant des organes des collectivités locales et des organes locaux de l’administration gouvernementale.
• La CAS n’a pas de fonctions consultatives.

Portugal

• Système dualiste de la base au sommet avec un ordre administratif composé des tribunaux chargés des affaires fiscales, des tribunaux administratifs d’arrondissement, des tribunaux administratifs centraux, et, au sommet, du Tribunal administratif suprême, statuant en dernier ressort.
• Compétence : les recours contre les actes administratifs, les demandes de suspension de l’exécution de ces actes, et les actions en responsabilité contre l’Etat.
• Le Tribunal administratif suprême n’a pas de fonctions consultatives.

République Tchèque

• Système dualiste uniquement au sommet avec une Cour administrative suprême juge de cassation ou juge en premier et dernier ressort dans certains domaines.
• Compétence : tous les actes sont contrôlables, à moins que la loi ne l’exclue.
• La CAS n’a pas de fonctions consultatives.

Roumanie

• Système moniste avec des sections spécialisées de contentieux administratif et fiscal organisés au niveau des tribunaux régionaux, des cours d’appel, et de la Haute Cour de Cassation et de Justice.
• Compétence des sections du contentieux : acte unilatéraux individuels ou normatifs, contrats et marchés publics.

Slovaquie

• Système moniste.

Slovénie

• Système dualiste uniquement à la base : d’une part il existe un Tribunal administratif (qui a le statut d’un tribunal supérieur). D’autre part, l’unique Cour suprême slovène exerce les fonctions de Cour de cassation à la fois en matière civile, pénale, commerciale, administrative et sociale.
• Compétence : les recours contre toute décision administrative et tout autre acte individuel unilatéral ayant trait aux droits, obligations ou avantages légaux d’une ou plusieurs personnes physiques ou morales.

Suède

• Système dualiste de la base au sommet avec un ordre administratif à trois degrés de juridiction : le tribunal administratif de première instance, la cour administrative d’appel, et la Cour administrative suprême.
• Compétence : les recours contre les décisions administratives par lesquelles l’autorité compétente s’est bornée à appliquer la loi ou une réglementation touchant à une situation individuelle, et les recours contre les marchés publics (mais pas contre les contrats administratifs).
• La CAS a des fonctions consultatives : le Gouvernement peut lui demander son avis sur des questions juridiques relevant de sa compétence.

Les Etats de l’Union européenne en fonction de leur organisation juridictionnelle

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