Budget des collectivités en 2022 et 2023, à quoi s’attendre ?
Bruno Le Maire, ministre de l’Economie et des finances, le 14 septembre a suggéré un conditionnement d’une aide financière « énergie » à la rigueur budgétaire des collectivités, puis a confirmé le 26 septembre la mise en place d'un Pacte de Confiance avec les collectivités territoriales. Bref, les collectivités territoriales dans le cadre du PLF 2023 et du PLPFP 2023-2027 vont devoir participer à la maîtrise des finances publiques. L'enjeu sera de limiter la hausse de leurs dépenses de fonctionnement à -0,5%/an par rapport à l'IPC (inflation) anticipé sur cinq ans. Une mesure qui devrait concerner l'ensemble des collectivités ayant des dépenses de fonctionnement supérieures à 40 millions d'euros au lieu des 60 millions d'euros des pactes de Cahors... et selon une dynamique collective, par strate, afin de responsabiliser des acteurs locaux. Ce n'est que si cet objectif est manqué collectivement que des mesures correctrices pourraient frapper individuellement les collectivités qui n'auront pas respecté la discipline commune. Raison de plus pour tenter de cerner l'évolution des dépenses locales en 2023.
Un budget 2022 des collectivités locales déjà en forte hausse en comptabilité générale
La Banque Postale publie en septembre ses prévisions d’exécution budgétaire des collectivités territoriales pour l’année en cours[1]. L’avantage de sa méthode est de proposer un prévisionnel d’exécution incluant les budgets annexes de chaque strate et en neutralisant les flux entre elles.
En 2022, la recette de fonctionnement resterait dynamique, soit 3,5% hors impact de la recentralisation du RSA, 3,2% en l’incluant. Les recettes fiscales augmenteraient de 4%, soit +6,4 milliards d’euros et même de +4,3% à champ constant, soit une progression plus rapide qu’entre 2020 et 2021 (+4,1%). La Banque postale souligne que les recettes de CVAE se contracteraient (-3,3%) car basée sur la VA des deux années précédentes (2020 et 2021), ce qui intègre la VA durant la crise Covid. La TFPB serait en hausse de 5,9% (36,9 milliards) sous l’effet notamment de la revalorisation des bases de 3,4%[2]. La CFE (7 milliards d’euros) « n’intègrerait la revalorisation des bases que pour les locaux industriels » (soit 30%), si bien que sa dynamique serait de 2,6%. Enfin la TEOM (8 milliards d’euros), serait-elle aussi dynamique soit sous l’effet de la revalorisation des bases mais aussi de l’effet taux (30% des EPCI augmentant son taux en 2022. Enfin les recettes de TVA seraient particulièrement importantes, « en effet les récentes réformes de la fiscalité locale ont remplacé des impôts directs fixés par les collectivités en fraction de TVA » (probablement +9%). Désormais la TVA devient le principal impôt local avec 40,7 milliards d’euros. Ce qui ne devrait pas profiter aux communes (hors Paris) en attendant la réforme de la suppression de la CVAE (-3,8 milliards d’euros en 2023, -7,6 milliards d’euros en 2024).
Section de fonctionnement | 2021/2020 % | 2021 | 2022/2021 % | 2022 (p) |
|---|---|---|---|---|
Recettes de fonctionnement (1) | 5,4 | 248,5 | 3,2 | 256,6 |
Recettes fiscales | 4,1 | 159,9 | 4,0 | 166,3 |
Dotations et compensations fiscales | 5,6 | 39,3 | 0,6 | 39,5 |
Participations | 6,0 | 13,2 | 5,7 | 13,9 |
Produit des services | 11,4 | 22,9 | 2,9 | 23,6 |
Autres | 11,7 | 13,3 | -0,1 | 13,3 |
Dépenses de fonctionnement (2) | 3,2 | 203,5 | 4,9 | 213,5 |
Dépenses de personnel | 2,8 | 72,2 | 4,1 | 75,2 |
Charges à caractère général | 6,0 | 48,5 | 11,6 | 54,1 |
Dépenses d'intervention | 1,8 | 72,5 | 2,3 | 74,2 |
Autres | 9,0 | 6,5 | 0,4 | 6,5 |
Intérêts de la dette | -8,1 | 3,8 | -5,9 | 3,6 |
Epargne Brute (3)=(1)-(2) | 17,2 | 45,0 | -4,4 | 43,1 |
Epargne nette (3bis)=(3)-(8) | 30,9 | 26,9 | -8,0 | 24,8 |
Financement de l'investissement | 2021/2020 % | 2021 | 2022/2021 % | 2022 (p) |
Autofinancement (5)=(3)-(9) | 15,0 | 39,4 | 6,8 | 42,0 |
Recettes d'investissement (6) | 6,7 | 23,2 | 5,4 | 24,4 |
Flux net de dette (7) |
| 2,6 |
| 3,2 |
Emprunts nouveaux | -9,3 | 20,7 | 3,7 | 21,5 |
Remboursement (8) | 1,4 | 18,1 | 1,0 | 18,3 |
Variation du fonds de roulement (9) = (3)+(6)+(7)-(4) |
| 5,7 |
| 1,1 |
Dépenses d'investissement (4) | 6,9 | 65,1 | 6,9 | 69,6 |
Note : La Banque Postale septembre 2022, présentation Fondation iFRAP septembre 2022.
En face des recettes, les dépenses devraient elles aussi significativement progresser, +4,9% entre 2021 et 2022 (+5,3% à champ constant, donc sans recentralisation du RSA dans 2 départements métropolitains : Pyrénées-Orientales et en Seine-Saint-Denis[3]). Et significativement les charges à caractère général +11,6%, dépassant largement l’inflation (+5,8%). Il s’agit des achats d’énergie, de fournitures, de petits équipements, d’entretien-réparation, des contrats de prestation de service. La masse salariale serait dynamique (voir supra) +4,1% à cause de la revalorisation du point de fonction publique (+3,5%).
Les dépenses d’intervention augmenteraient de 2,3% (74,2 milliards d’euros) sous l’effet des dépenses d’action sociale (39,6 milliards), la recentralisation partielle du RSA faisant chuter cette dynamique de 2,9% à 1%, les revalorisations (avril 1,8% et juillet 4%) étant compensées par la baisse de l’effectif des bénéficiaires. Par ailleurs la revalorisation salariale des aides à domicile ferait augmenter en sens inverse l’APA et la PCH (+15% dans le secteur non lucratif depuis 2021 puis de la revalorisation du SMIC en 2022 (+2,01%)).
Enfin, la charge de la dette baisserait à cause du « roulement » de la dette ancienne arrivée à échéance qui serait plus coûteuse malgré la remontée des taux d’intérêt actuels. Ainsi à rebours des intérêts de la dette de l’Etat les intérêts de la dette des collectivités territoriales baisseraient de -5,9% (3,6 milliards d’euros en 2022 après 3,8 milliards en 2021, soit une économie de 200 millions d’euros).
Dans ces conditions, l’épargne brute baisserait de -4,4% en 2022 et significativement plus pour les collectivités territoriales -11,3%. Cependant, le fonds de roulement baisserait drastiquement de 5,7 à 1,1 milliard tout en restant supérieure à celle de 2019. Cela est dû à l’effet ciseau : l’augmentation des dépenses de fonctionnement étant supérieure à celle des recettes, ce qui baisse mécaniquement l’autofinancement.
Les dépenses d’investissement augmenteraient aussi vite en 2022 qu’en 2021, soit +6,9%, atteignant les 69,6 milliards d’euros. Cette dynamique étant soutenue par le décaissement territorialisé du plan de relance.
Enfin, notons que l’encours de dettes continuerait à progresser passant de 200,5 milliards d’euros à 203,7 milliards d’euros, soit une progression de +1,6% (+3,2 milliards).
Les perspectives pour 2023 en comptabilité nationale
D’après les maigres éléments fournis par le Plafond des dépenses du PLF 2023[4], unique document publié cette année par Bercy dans le cadre du DOFP 2023 (débat d’orientation des finances publiques 2023), on peut lire que les dépenses des APUL (administrations publiques locales) augmenteraient en 2022 de 9,5 milliards d’euros par rapport à 2021, puis quasiment du même montant en 2023 (+9 milliards d’euros). L’ensemble des collectivités territoriales et de leurs satellites dans une présentation nette des flux croisés entre administration atteindrait 298 milliards d’euros.
2022 | 2023 | var 2022-2021 | var 2023-2022 | |
|---|---|---|---|---|
Dépenses publiques totales hors C.I. | 1 503,0 | 1 524,0 | 43,0 | 21,0 |
Dépenses APUC | 539,0 | 528,0 | 17,1 | -11,0 |
Dépenses APUL | 289,0 | 298,0 | 9,5 | 9,0 |
Dépenses ASSO | 675,0 | 698,0 | 7,6 | 23,0 |
Source : DOFP 2023, INSEE 2022, calculs Fondation iFRAP septembre 2022. Note : cette présentation est réalisée en comptabilité nationale et nette des flux entre administrations. Le périmètre hors crédits d’impôts est particulier car il n’apparaît pas en tant que tel dans les publications de l’INSEE.
En volume cependant (hors prise en compte de l’inflation), la maîtrise des dépenses publiques locales serait un peu plus apparente, -0,3 point en 2023 par rapport à la stabilisation obtenue en 2022 par rapport à 2021 :
2022 | 2023 | var 2023-2022 en pts | |
|---|---|---|---|
Dépenses publiques totales hors C.I. en volume | -2,0% | -1,8% | 0,2 |
Dépenses APUC | -1,6% | -5,2% | -3,6 |
Dépenses APUL | 0,0% | -0,3% | -0,3 |
Dépenses ASSO | -3,1% | 0,2% | 3,3 |
Source : DOFP 2023, INSEE 2022, calculs Fondation iFRAP septembre 2022
Dans ces conditions, le pacte financier pluriannuel en construction évoqué plus haut en introduction (pactes de confiance), aurait tout de même des implications concrètes sur les finances des collectivités au moins en volume, sans pouvoir stabiliser leurs dépenses en valeur. Les derniers éléments sur le sujet ont été exposés dans le programme de stabilité, « Bercy ayant défendu une « modération » des (…) dépenses de fonctionnement [des collectivités locales] de 0,5% en moyenne chaque année. », ce qu’il faut entendre par une évolution des dépenses réelles de fonctionnement inférieures de 0,5% chaque année par rapport à l’inflation pour les collectivités dont le budget est supérieur à 40 millions d’euros (article 23 PLFP). Suivant ce scénario les dépenses courantes progresseraient de 24 milliards d’euros en cinq ans, soit de l’ordre de 4,8 milliards d’euros/an en moyenne[5]. A ce stade, il est prévu dans le cadre du PLPFP 2023-2027 qu’une clause de revoyure soit établie en année n+1 avec possibilité de mettre en place des correctifs par contractualisation… les contrats de Cahors ne sont donc pas tout à fait enterrés.
La mise en place de ces Pactes de confiance aurait un effet « mécanique » sur la maîtrise des soldes publics locaux et de leur endettement. La trajectoire publiée par le PLPFP 2023-2027 est la suivante :
2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
APUL Solde effectif | 0,0 | -0,1 | -0,1 | 0,0 | 0,2 | 0,5 |
Dette des APUL | 9,4 | 9,1 | 8,9 | 8,6 | 8,1 | 7,4 |
Source : LPFP 2023-2027
Le solde des APUL resterait proche de l’équilibre ou légèrement négatif en 2023 et 2024, puis s’améliorerait continûment jusqu’en 2027 (+0,5 point de PIB), permettant un désendettement des administrations publiques locales de près de 2 points sur la période 2022-2027. Pour fonctionner cela supposerait que les collectivités acceptent de voir grossir leur capacité de financement sans arbitrer pour une augmentation des dépenses d’investissements, ce qui semble difficilement envisageable. Il faudrait pour cela qu’existe une seconde règle correctrice en matière de dépenses d’investissement ou de capacité d’autofinancement, voire y inclure également les budgets annexes afin d’avoir un agrégat APUL qui inclut effectivement leurs satellites (ODAL).
La Banque postale[6] prévoit qu’après une inflation attendue à la fin de l’été à 5,8% pour 2022, celle-ci devrait représenter près de 4,7% en 2023, les données réactualisées du PLF 2023 et du PLPFP 2023-2027 anticipent 5,3% en 2022 et 4,2% pour 2023. Cette donnée est importante car les collectivités locales « vivent » l’inflation différemment des autres acteurs économiques à raison de leurs dépenses spécifiques. A titre indicatif, l’IPCH (hors tabac) pour les ménages représentait +3,4% sur 4 trimestres glissants au 1er semestre 2022, quand l’indice des prix des dépenses communales, représentait sur la même période +4,8%. Par ailleurs des revalorisations sont attendues notamment de nature contractuelle : prestations de service, achats énergétiques (gaz et électricité) ou les contributions aux établissements d’enseignement, aux CCAS, aux SDIS ou à travers les subventions aux associations.
En outre des revalorisations qui ont été décidées courant 2022 impacteront nécessairement l’exercice 2023 en année pleine : masse salariale publique locale (revalorisation du point d’indice en juillet 2022), revalorisation du RSA (en avril et en juillet 2022). Un dispositif spécifique a été voté en LFR1 2022 visant à soutenir les communes les plus fragiles, ou encore les départements pour un volume de 750 millions d’euros[7]. Mais les régions estiment aujourd’hui à 1 milliard d’euros l’impact de l’inflation sur les budgets pour 2023.
Outre les questions énergétiques[8], le plus important volet sera celui de la « maîtrise de la masse salariale publique locale[9] ». En effet celle-ci ferait sans doute l’objet d’un suivi particulier dans la future contractualisation avec l’Etat, notamment afin de prendre en compte les errements passés des collectivités les plus laxistes[10], mais encore, cette préoccupation monte en flèche dans le dernier baromètre RH publié par l’AMF[11] (Association des maires de France). Pour rappel la hausse de 3,5% du point d’indice en juillet 2022 (+1,136 milliard d’euros pour 6 mois[12]) devrait coûter en année pleine le double, soit 2,272 milliards d’euros en 2023. Pour 63% des directeurs et élus locaux sondés, il s’agit de leur premier enjeu RH stratégique.
Une contrainte qui pourrait être bénéfique en accélérant les mouvements de mutualisation. Dans le sondage RH 2022 celle-ci est défendue par 37% des acteurs RH, soit « 9 points de plus qu’un an plus tôt ». Enfin, 21% des collectivités et 1/3 des élus locaux « réfléchissent à une externalisation de leurs services », ce qui suppose, dans une période aussi troublée, de trouver des prestataires qui aient les reins solides[13].
Conclusion
A la vue des premiers éléments consolidés des finances des collectivités territoriales pour 2022 et le prévisionnel 2023, plusieurs éléments ressortent :
- Tout d’abord, l’inflation aura un impact important sur les dépenses des collectivités territoriales et spécifiquement s’agissant des charges à caractère général, mais aussi sur les recettes (au différentiel de revalorisation des bases par rapport à l’inflation constatée) ;
- La masse salariale devient un vrai problème de pilotage, ce qui va conduire les DRH à trouver des solutions adaptatives : mutualisation, délégation de service public, multiplication des contractuels ;
- La fiscalité indirecte devient centrale de la fiscalité locale. La TVA constitue en effet la recette plus dynamique. Les communes qui devraient souffrir en 2022 verraient leur situation s’améliorer en 2023 avec l’attribution de points de TVA permettant de compenser la suppression de 3,8 milliards d’euros de CVAE (en attendant sa suppression totale en 2024). La TVA d’ores et déjà perçue par les départements et les régions, les protégeant de l’augmentation dynamique de certaines dépenses ;
- Dans ces conditions, la contractualisation pluriannuelle qu’envisage l’Etat avec les collectivités territoriales devient primordiale de façon à pouvoir rendre prévisibles les futures évolutions financières des collectivités tout en dégageant les économies nécessaires demandées en dépenses (+0,5% d’augmentation chaque année, la question de savoir si ces économies seront demandées en volume ou en valeur restant encore à arbitrer) afin de participer à l’effort de redressement des finances publiques. Elle n’est cependant pas suffisamment sécurisée, s’agissant des dépenses d’investissements qui peuvent jouer sur la cible de solde et d’endettement prévu par la loi de programmation. Le Pacte ne semble pas inclure à ce stade les budgets annexes, ce qui constitue une difficulté de pilotage supplémentaire ;
- Point d’alerte : la hausse de la revalorisation des bases locatives cadastrales : leur réévaluation sera de 5,7% au niveau global, mais de 7% pour les bases cadastrales des seuls locaux d’habitation. La clé de calcul les évalue à partir de l’inflation perçue entre novembre n-2 et novembre n-1. Là encore une hausse significative des impôts directs locaux sera perceptible par les ménages contribuables, (moins pour les entreprises dont par ailleurs la révision des bases est actuellement suspendue, rejoignant l’une de nos recommandations sur ce sujet).
[1] https://medias.amf.asso.fr/upload/files/note-conjoncture-sept22.pdf
[2] Mais aussi de l’effet taux, comme le révèle le cabinet FSL dans son bilan annuel des taux d’imposition des grandes collectivités locales, https://cabinet-fsl.fr/wp-content/uploads/2022/05/Cabinet-FSL-Taux-dimposition-2022-des-grandes-collectivites-locales-1.pdf voir également, https://lexpansion.lexpress.fr/actualite-economique/taxe-fonciere-pourquoi-a-t-elle-explose-dans-certaines-communes_2180588.html
[3] https://blog.landot-avocats.net/2022/04/11/recentralisation-du-rsa-mode-demploi
[4] https://www.budget.gouv.fr/documentation/documents-budgetaires/exercice-2023, notons que le RESF 2023 n’est pas encore disponible, seul le PLF 2023, le PLPFP 2023-2027 et le PLFSS 2023 ont été présentés en conseil des ministres le 26 septembre 2022.
[5] https://www.maire-info.com/finances-locales/finances-locales-ce-que-pourrait-reserver-annee-2023-article-26734
[6] https://www.labanquepostale.com/newsroom-publications/etudes/etudes-finances-locales/secteur-public-local/note-conjoncture-finances-locales-tendances-2022.html
[7] La mesure ne devrait concerner que 8.000 communes et 150 EPCI pour 397 millions d’euros. Les départements eux devraient recevoir pour 353 millions d’euros. Voir, https://www.lagazettedescommunes.com/826220/inflation-vers-une-degradation-des-finances-des-collectivites-en-2022
[8] Un récent référé de la Cour des comptes relatif au médiateur national de l’énergie propose de réserver sa saisine aux plus petites collectivités : https://www.ccomptes.fr/fr/publications/le-mediateur-national-de-lenergie...
[9] https://www.lagazettedescommunes.com/825801/la-maitrise-de-la-masse-salariale-en-tete-des-priorites
[10] https://www.maire-info.com/crise-energetique/crise-energie-bruno-maire-envisage-conditionner-aide-aux-collectivites-leur-rigueur-budgetaire-article-26712
[11] https://www.amf.asso.fr/documents-publication-du-barometre-horhizons-les-grandes-tendances-lemploi-dans-la-fonction-publique-territoriale-en-2022/41369
[12] https://www.lagazettedescommunes.com/818721/point-dindice-comment-compenser-la-hausse/
[13] Voir l’affaire des piscines municipales Vert Marine et leur chauffage, ainsi que la note juridique associée expliquant les implications pour les concessionnaires : https://www.maire-info.com/crise-energetique/apres-affaire-vert-marine-que-faire-lorsquun-exploitant-ferme-sans-preavis-un-service-public-article-26730
