142 milliards : le coût de la rénovation énergétique du parc immobilier de l'Etat
La question de la mise en place d’une foncière publique est récurrente en matière de gestion de l’immobilier de l’Etat. La Fondation le proposait il y a 7 ans déjà ,en 2016. Pour autant aujourd’hui l’Etat ne semble pas pouvoir reculer, face au « mur d’investissement » qui se profile en lien avec la dégradation toujours plus appuyée de l’immobilier public et du financement de la transition énergétique des bâtiments. Désormais c’est le ministre en charge qui le propose, accompagné d’une baisse très ambitieuse de 25% des surfaces de bureaux (parc tertiaire). Mais le plus dur est assurément devant nous, puisqu’il va falloir passer d’une approche politique à une approche pratique et concrète et qu’il faudra « financer » d’une façon ou d’une autre la transition écologique des bâtiments. Et l’addition semble salée : le coût de la planification écologique représenterait 142 milliards d’euros sur la période 2024-2051. Un coût tellement exorbitant qu’il suppose des réformes immédiates et profondes.
Un important programme de travaux à 142 milliards d’euros sur 27 ans
Le coût des travaux à mener dans le cadre de la planification écologique s’agissant des bâtiments de l’Etat est estimé par le CEREMA entre 140 et 150 milliards d’euros à l’horizon 2050. L’étude fort malheureusement n’est pas publiée, de telle sorte que l’on ne peut pas prendre connaissance du mode de calcul de ce chiffrage. Il est néanmoins considérable.
Toutefois cette estimation est bien recoupée par un document publié par le secrétariat général à la planification écologique (juin 2023[1]). Il montre en effet que le coût global d’ici 2050 pourrait être diminué en réduisant les surfaces et en redéployant les crédits et les économies d’énergie vers la rénovation. Mais pour y parvenir il faudrait que l’ensemble des leviers soient activés en même temps pour dégager une économie cumulée de 74,7 milliards d’euros :
Cela se traduirait par :
La mobilisation de crédits déjà prévus ou « mobilisables », soit 29,3 milliards d’euros. Ces derniers se ventilant entre les crédits déjà engagés du plan de relance et de résilience et du programme 348 (rénovation des cités administratives, des opérateurs et résilience) pour 3,9 milliards d’euros, des crédits budgétaires d’investissement prévus et des redéploiements des crédits immobiliers (21 milliards d’euros, soit 450 millions d’euros/an de crédits d’investissements prévus et des redéploiements y compris mécénat de 300 millions d’euros/an), et enfin via la mobilisation de certificats de CEE (économie d’énergie) pour 4,4 milliards d’euros ;
Une baisse de 25% du parc tertiaire : ce qui se traduirait par une réduction inédite des surfaces de bureaux utilisés et/ou leur éventuelle valorisation/cession (pour un montant de 25,4 milliards d’euros).
Une diminution induite et constatée des factures énergétiques directement liée à l’efficacité des travaux entrepris et des actions de sobriétés réalisées (20 milliards d’euros) ;
Dans ce cadre, et à condition que l’ensemble de ces « gains » et crédits soient constatés/effectués, la facture d’ici 2051 devrait être ramenée à hauteur de 67,3 milliards d’euros. Ce qui représenterait toutefois une dépense supplémentaire de 2,4 milliards d’euros/an sur la période. Il s’agirait alors d’une augmentation importante de 24% à 30% de l’enveloppe annuelle des crédits budgétaires consacrés à la politique immobilière de l’Etat, estimée à l’heure actuelle autour des 8-10 milliards d’euros (PLF 2024).
Source : Cour des comptes, exploitation des documents budgétaires (LFI 2023 et PLF 2024)
Les exemples étrangers plaident pour la mise en place d’une foncière publique
La DIE (direction de l’immobilier de l’Etat) en charge de la politique immobilière de l’Etat depuis 2016 (anciennement France Domaine à compter de 2006) a fait réaliser par les cabinets EY et JLL un parangonnage européen s’agissant de la politique immobilière de l’Etat en juin 2022[2]. Celui-ci met bien en lumière l’importance des « foncières » dédiées dans nombre de pays d’Europe s’agissant de la gestion des intérêts de l’Etat propriétaire par rapport aux ministères occupants.
Il apparaît que lorsque l’Etat est propriétaire, le système de gratuité sans loyers budgétaires est généralement appliqué (c’est d’ailleurs le cas en France depuis leur suppression 2019), tandis que la plupart des autres pays étudiés utilisent une foncière publique ou un mécanisme de loyers budgétaires auprès d’une entité unique « conférant à cette dernière un rôle similaire à celui d’une foncière publique). C’est le cas en Finlande avec Senate, au Danemark avec Bygningsstyrelsen, en Allemagne avec la Bundesanstalt für Immobilienaufgaben, l’Autriche avec BIG, la Grèce avec la Public Properties Company, la Belgique avec la Régie des Bâtiments et les Pays-Bas avec la Rijksvastgoedbefrijf. Par ailleurs, les autres pays scandinaves : Suède et Danemark ont purement et simplement recours au marché privé. L’ensemble des biens publics non régaliens ayant été vendus à des acteurs institutionnels privés. Toutefois « une minorité d’actifs stratégiques est détenue par une agence publique qui agit comme une foncière publique » dans ces deux derniers pays.
Le rapport précise en effet les types d’organismes détenteurs de l’immobilier de l’Etat :
Il s’agit ultra-majoritairement du ministère des finances, sauf au Danemark où la foncière appartient au ministère des transports, en Norvège où les services résiduels détenus via foncière relèvent du ministère des collectivités territoriales, de la Belgique où la foncière relève directement du cabinet du Premier ministre et des Pays-Bas où c’est le ministère de l’Intérieur qui détient la foncière.
Les trois scenarii de la Cour des comptes
Le rapport de la Cour des comptes est très complet par rapport à la politique immobilière menée par l’Etat et ses nombreuses lacunes, en revanche, le caractère propositionnel est peu détaillé, renvoyant à l’arbitrage des pouvoirs publics le soin d’effectuer le départ entre 3 réformes proposées, allant d’un simple renforcement de la DIE à la mise en place d’une foncière public indépendante.
Scénario n°1 : renforcer la DIE et son rôle de labellisation : l’extension des pouvoirs de la DIE lui permettrait de devenir partie-prenante au sein de la procédure budgétaire, permettant la mise en place d’un véritable « trilogue » immobilier mettant aux prises la DB (direction du budget), la DIE (en sa qualité de propriétaire) et les ministères (en leur qualité d’usagers). Dans ce cadre la portée des conférences immobilières serait étendue et un objectif global d’entretien/de rénovation des moyens serait défini et décliné chaque année. Par ailleurs serait mis en place un procédé de validation obligeant l’obtention du label pour vérifier la conformité des opérations entreprises à l’objectif global définit et décliné chaque année.
Point faible, le seul renforcement de la DIE ne permettrait pas de garantir « le respect des trajectoires (…) les services gestionnaires ne seraient pas plus intéressés qu’aujourd’hui à l’amélioration des informations du parc. »
Scénario n°2 : centralisation de la gestion propriétaire : La prise en compte des intérêts de l’Etat propriétaire serait renforcée en cas de transfert de l’entretien des ministères/opérateurs occupants à une ou plusieurs structures spécifiques spécialisées, placée(s) sous l’égide de la DIE. Cette centralisation correspondant au modèle le plus souvent observé au sein des différents pays européens (voir supra). Pour y parvenir :
Certains ministères (Défense, Justice) pourraient conserver leur prérogatives actuelles (occupants chargés de l’entretien) ;
Une structure unique au niveau national regrouperait l’ensemble des fonctions d’entretien et d’animation de la politique immobilière pour les autres ministères, en reprenant certains opérateurs historiques internes aux ministères et/ou spécialisés par territoire (région) ou par type bâtimentaire (bureaux, habitations etc.).
Ce second scénario qui reposerait également sur une extension des conférences immobilières ainsi que sur un basculement de la maquette budgétaire affectant ou fléchant les crédits vers l’entité en charge de la politique d’entretien. Les crédits budgétaires seraient alors soit toujours ventilés par ministère comme aujourd’hui mais avec un fléchage vers le CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’Etat, soit directement centralisés auprès du CAS afin de mieux piloter les crédits de l’Etat propriétaire – une option alternative étant possible en cas d’exclusion d’un certain nombre de ministères régaliens – ce qui conduirait à panacher dans les deux options à la fois. L’inconvénient de cette option est qu’il y aurait toujours des points de fuite s’agissant de gros propriétaires – qui pourraient continuer à ce sentir exclus des objectifs imposés et de la discipline collective.
Scénario n°3 : création d’une foncière de portage et de gestion de l’immobilier de l’Etat
Le 23 novembre Thomas Cazenave le ministre des comptes publics a annoncé sa volonté de créer une foncière immobilière pour les bureaux qui seraient loués aux ministères afin de les inciter à réaliser les économies demandées[3]. Avec un ratio SUB (surface utile brute) qui devrait passer de 24,76 m²/agent à 16 m². Il existe donc une forte probabilité pour qu’une foncière spécialisée dans les bureaux voit le jour, tandis que le reste de l’immobilier de l’Etat pourrait suivre l’organisation proposée optionnellement dans les scénarii 1 et 2.
S’il s’agissant d’une entité externe à l’administration dont le capital serait détenu majoritairement par l’Etat, la principale difficulté technique serait représentée par le transfert des biens à l’entité considérée et le mode d’entrée au capital de cette dernière. En théorie l’opération pourrait être « neutre pour l’Etat » en termes d’endettement (brut et net) si le transfert des biens immobiliers s’accompagnait symétriquement de l’attribution de parts sociales d’un montant équivalent (au bilan de l’Etat et en comptabilité nationale). Pour limiter tout endettement supplémentaire (et notamment de la foncière vis-à-vis de l’Etat), la constitution du capital devrait potentiellement intéresser une tierce entité comme la Caisse des dépôts et consignation qui pourrait entrer en temps qu’actionnaire. Les loyers facturés par la Foncière seraient ensuite réappréhendés par l’Etat sous la forme de dividendes, minorés des frais de gestion. Point positif, l’entité de droit privé pourrait recruter des profils spécialisés aujourd’hui exclus des recrutements publics car trop peu attractifs en termes de salaires et de carrières. Point négatif, les loyers deviennent extrêmement rigides budgétairement et les dépenses d’entretien impératives (alors qu’aujourd’hui leur provisionnement fait l’objet de neutralisations partielles sur le plan budgétaire, d’une sous-budgétisation ou d’une réaffectation des crédits via le mécanisme de fongibilité asymétrique). Les loyers deviendraient alors des dépenses quasiment non-arbitrables comme dans le cadre des PPP (partenariats publics privés)… à moins d’une réduction choisie des surfaces occupées de bureaux (développement du télétravail et du flex office), ce qui pourrait alors permettre à la foncière publique de les proposer à d’autres entités privées cette fois.
Conclusion
Avec plus de 10 ans de retards et d’échecs dans la rationalisation de sa politique immobilière, l’Etat est désormais au pied du mur des investissements nécessaires pour sa transition énergétique. Ce point de bascule l’amène déjà à effectuer (avec beaucoup de retard) les bons diagnostics aidés en cela par la Cour des comptes. Souhaitons que ces arbitrages arrivent à termes et se concrétisent par des objectifs réalistes et atteignables. Comme toujours le problème posé est que la politique immobilière comme toute politique est un art d’exécution et que jusqu’à présent se sont toujours les ministères occupants qui ont eu gain de cause. Il faut dire qu’ils possèdent à peu près tous leurs propres directions immobilières. Un « big bang » sur la réallocation de ces effectifs est nécessaire, sachant toutefois que le ministère de la Défense sans doute exclu d’office de ces grandes manœuvres pour des raisons stratégiques évidentes (comme dans tous les autres pays européens) en représente déjà près de la moitié (6.700 agents en 2022 pour le SID (service d’infrastructure de la Défense) pour 13.500 ETPT (soit 49,6%)).
[1] Voir la planification écologique dans les bâtiments, document de travail, accessible via le site dédié du Gouvernement ainsi que https://www.gouvernement.fr/upload/media/content/0001/06/5c69b301c13d5d591078031ffbde23156227028c.pdf
[2]https://www.portail-immo.gouv.fr/documentations/d/b13a5c715cba4e2aa1b2/ mais aussi l’avis du CIE, https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/cie/publications/avis/cie-2022-09-bilan%20annuel%20DIE%202022.pdf
[3]https://www.lesechos.fr/economie-france/budget-fiscalite/comment-bercy-veut-faire-des-economies-sur-limmobilier-de-letat-2030877
