Transport : améliorer oui, mais avec quel financement ?
Annoncée pour le printemps 2018, puis finalement présentée en fin d’année (le texte a été présenté en Conseil des ministres le 26 novembre dernier), la loi LOM, pour Loi d’orientation des mobilités, devait entamer son parcours parlementaire sur fond de contexte agité de crise des gilets jaunes, avant d’être repoussée. Elle revient aujourd'hui au Parlement. Nous proposons un focus sur les principaux enjeux de la loi qui, selon nous, illustre bien le mal français : comment, avec la crise des gilets jaunes, financer de nouveaux services publics de mobilité ou de nouvelles infrastructures de transport alors que prélèvements obligatoires et dépenses publiques atteignent aujourd'hui des sommets ?
La loi s’est appuyée en amont sur des assises de la mobilité qui se sont tenues à l’automne 2017 avec une plateforme participative (sur laquelle la Fondation iFRAP a posté sa contribution), sous la houlette de Nicolas Hulot, alors ministre de la transition écologique, et Elisabeth Borne, ministre des transports.
Le dossier de presse du ministère rappelle que les transports représentent 13% du budget des Français et qu’ils y consacrent en moyenne 1 heure par jour. Il rappelle également que la mobilité constitue l'un des engagements du président de la République qui avait déclaré durant la campagne présidentielle "le combat que je souhaite engager pour les années à venir, c’est celui des transports du quotidien".
Oui, mais tout cela c’était avant, avant la crise des gilets jaunes, elle-même déclenchée par la hausse de la fiscalité des carburants, présentée comme une incitation à changer nos modes de locomotion. Le parcours parlementaire, lui, devra tenir compte des revendications de tous ceux qui n’ont d’autres moyens de transport que l’automobile. Il devra aussi tenir compte du ras-le bol fiscal.
Une loi très ambitieuse
Sur le papier, la loi est ambitieuse et poursuit deux objectifs : ne pas laisser de zones blanches en dehors du périmètre d’intervention de l’autorité organisatrice de transports (en général des collectivités) qui en profitent pour devenir autorités organisatrices de mobilité (AOM, et non plus AOT pour "transports") et donner à ces AOM les outils nécessaires pour développer toutes les formes de transport et permettre de sortir de la dépendance à la voiture individuelle.
Le projet de loi s’accompagne d’un effort massif d’investissement dans les infrastructures de transports de la part de l’Etat, estimé à 13,4 milliards € d’ici à 2022 (voir encadré), et une planification jusqu’en 2027. Massif mais pour l’instant pas financé, comme l’ont rappelé les sénateurs, recevant Elisabeth Borne, devant la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable : "en l’absence de création d’une ressource supplémentaire, il manque 500 millions d’euros par an à partir de 2020"Projet de loi Mobilités : Elisabeth Borne reconnaît sa forte marge de progression, Localtis, 14 février 2019.. La ministre a dit souhaiter plutôt renvoyer à la loi de Finances pour régler cette question ou à une réforme de la fiscalité locale. Il faut dire qu’un temps envisagé, le retour de l’écotaxe, n’est plus du tout au goût du jour.
Le versement transport, encore
Car accroître l'offre de mobilités pose immédiatement la question de son financement : c'est la raison pour laquelle certains sénateurs ont pensé augmenter le versement transport"Mobilités : la droite se divise sur le financement des transports dans les zones peu denses, Public Sénat, 21 mars 2019. Rappelons que le versement transport est fait par les employeurs des secteurs public et privé qui emploient 11 salariés et plus, dans le périmètre d'une autorité organisatrice de la mobilité qui organise un service régulier de transport. Cette contribution initialement destinée à financer l'investissement dans les transports publics urbains, finance aujourd'hui essentiellement l'exploitation. Cette ressource qui a fortement augmenté ces dernières années sous la pression des collectivités, suscitent aujourd'hui un fort mécontentement du côté des entreprises : le versement transport se calcule en fonction de la masse salariale et équivaut en moyenne à 2%. Il fait partie de ces taxes sur la production qui irritent profondément les employeurs et le MEDEFVoir notamment "Calaisis - Taxe transport : le MEDEF réagit à l'abattement en faveur de la Ville de Calais", la Voix du Nord, 25 avril 2016 qui rappellent qu'ils financent via cette taxe pour près de 8 milliards d'euros les transports en FranceDossier de la Revue Parlementaire n°998, "Loi mobilités : à la hauteur des enjeux ?" . Malgré cela, certains sénateurs auraient donc envisagé, pour couvrir le besoin de mobilité dans les fameuses zones blanches, d'instaurer un taux réduit de 0,3% de versement transport, pour offrir des services de transport non réguliers (on pense au covoiturage). Une proposition à laquelle s'est opposée la ministre qui n'exclut pas de revoir le calcul de cette ressource fiscale.
Autre nouveauté du côté des ressources, le forfait mobilité qui doit permettre aux entreprises d'encourager les déplacements domicile-travail en vélo ou en covoiturage. Prévu pour être volontaire, il pourrait être réexaminé en vue de devenir obligatoire. Bref, la baisse des prélèvements n’est visiblement pas à l’ordre du jour.
L'exercice est encore plus contraint maintenant que la crise des gilets jaunes est passée par là puisque le gouvernement a dû reculer sur la hausse de la TICPE, et que par ailleurs, une bonne partie des radars ont été détruits. Or une partie du produit des amendes alimentait le budget de l'AFTIF, agence chargée de financer les investissements en infrastructure de transports.
L'autre enjeu de la loi LOM : le transfert de compétences
Le constat de départ, c'est que les régions – et a fortiori les « super-régions » actuelles – ne sont pas les mieux placées pour organiser les dessertes fines dans les moindres territoires ruraux. Le gouvernement veut laisser la possibilité aux régions de déléguer aux communautés de communes certaines responsabilités – par exemple la gestion d’une ligne de transport à la demande, ou le transport scolaire, etc. C'est le principe de subsidiarité permettant, selon le projet de loi, une organisation à la carte de la compétence. Dans ses projections, le gouvernement estime qu’environ 200 communautés de communes seraient potentiellement concernées par la prise de compétence "organisation de la mobilité"Maire Info : Lom : zoom sur les futures autorités organisatrices de la mobilité dans les territoires ruraux, 27 novembre 2018. Néanmoins, cette nouveauté apparaît un peu incohérente avec le partage de compétences issu de la loi NOTRe qui confiait les transports aux régions. Celles-ci souhaiteraient donc nouer des partenariats avec les intercommunalités dans le cadre de contrats opérationnels de mobilitéProjets LOM : les régions défendent les contrats opérationnels de mobilité, Localtis, 13 mars 2019 .
On peut cependant craindre un partage des compétences pas toujours évident. Ainsi, si la compétence transport est théoriquement du domaine de la région, et par ailleurs, la loi souhaite encourager les collectivités à mettre en place des voies réservées pour le covoiturage sur les autoroutes et les périphériques urbains, qui va financer l’aide en faveur des conducteurs pratiquant le covoiturage… (la région ou la métropole en charge de la voie) ? La loi prévoit également de donner aux collectivités la possibilité de services à caractère social (aides aux jeunes, aux seniors, aux chômeurs, aux personnes en situation de handicap et leurs accompagnateurs, etc.) mais dans ce jeu de bonneteau de compétences, qui paiera finalement ? Enfin si des transferts de compétences sont en effet à prévoir avec la LOM, ils se feront sentir en plein débat sur les municipales, ce qui risque bien de ralentir le processus de transfert de compétences et de contractualisation.
Une nouvelle orientation pour l'investissement en infrastructures : les transports du quotidien
D’un point de vue budgétaire, c’est l’engagement dans les infrastructures de transport qui pèse le plus dans ce projet de loi, bien que le gouvernement ait fait clairement le choix de se concentrer sur le transport du quotidien. En 2017, le président de la République avait déclaré "La réponse aux défis de notre territoire n’est pas aujourd'hui d'aller promettre des TGV ou des aéroports de proximité à tous les chefs-lieux de département de France, mais c'est bien de repenser, de réarticuler les mobilités du XXIe siècle, la capacité à rejoindre le point le plus pertinent pour une ville qui n'est pas toujours la capitale".
C’est l’article 30 qui établit la programmation des investissements de l’État dans les transports pour les dix prochaines années. Leur financement reposera sur les dépenses de l’Agence de financement des infrastructures de transports.
Evolution des financements de l'AFITF
Chiffres et tableau issus de l'annuaire statistique "Faits & Chiffres 2018" de l'Union routière de France
Mais l'effort d'investissement nécessaire porté par l'agence des infrastructures de transport est aujourd'hui insuffisant et repose sur des ressources fiscales très aléatoires (produits des amendes, part de TICPE et subventions budgétaires variables) contrairement à celles qui financent le subventionnement de l'usage des transports. Et pour cause, la part des dépenses des administrations en faveur du fonctionnement a crû fortement si l'on en croit les chiffres de l'URF, particulièrement au niveau local, tandis que les investissements ont stagné, voire plutôt reculé.
Mds € | Dépenses d'investissement | Dépenses de fonctionnement | Dépenses totales | |||
2007 | 2017 | 2007 | 2017 | 2007 | 2017 | |
Administrations centrales | 5 | 3 | 12 | 12 | 17 | 15 |
Administrations locales | 14 | 12 | 17 | 24 | 31 | 36 |
Total | 19 | 15 | 29 | 36 | 48 | 51 |
Source : annuaire statistique "Faits &Chiffres 2018" de l'Union routière de France
C'est ce que nous avions mis en avant dans notre étude ferroviaire en soulignant que les régions avaient eu leur part de responsabilité en déployant une large offre de services de transport du fait des compensations perçues de l’État au titre de la décentralisation de la compétence transport. Certaines régions ont eu tendance à considérer que la part à la charge de l’usager devait être maintenue au minimum, voire supprimée, au profit d’un paiement par le contribuable. Dans le même temps, les collectivités reportent ce coût sur les entreprises via l’augmentation du versement transport – et pesant donc in fine sur les salariés. Sauf que cette justification atteint ses limites lorsque ces salariés voyagent de plus en plus difficilement en raison de conditions de transports dégradées (faute d'investissements). Cette justification atteint également ses limites lorsque le versement transport est augmenté pour combler un déficit d'exploitation, en partie lié aux conditions avantageuses dont bénéficient les entreprises de transports urbains.
La priorité de la nouvelle loi devrait donc être de tirer profit des nouveaux usages (co-voiturage, VTC) et des nouvelles possibilités numériques (plate-formes) pour améliorer l'offre de service tout en diminuant les coûts. Une source d'économies doit être un réexamen de l'offre ferroviaire, en s'appuyant sur l'ouverture à la concurrence pour faire baisser les coûts et en transférant sur des liaisons par autocar des lignes ferroviaires déficitaires (avec un bilan carbone au moins aussi bon entre un autocar rempli et un TER à moitié vide). Sur les investissements d'infrastructure, il faut réexaminer les meilleures opportunités, en particulier sur le projet Lyon-Turin, et prévoir une ouverture à des capitaux privés pour le financement des projets.
Investissements en infrastructures de transportLes priorités sont :
Au-delà des grands projets ferroviaires, plusieurs grands projets routiers seront menés. Quatre projets avec mise à péage qui ont fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique, seront engagés d’ici 5 ans : le contournement Est de Rouen (création d’une autoroute en tracé neuf entre les autoroutes A28 et A13 contournant l’agglomération rouennaise), l’A154 entre Allaines et Nonancourt (mise à 2x2 voies des RN154 et 12), la liaison Toulouse-Castres (création d’une liaison autoroutière entre Verfeuil et Castres) et la Route Centre Europe Atlantique (RCEA) en Allier (achèvement de la mise à 2x2 voies dans le cadre d’une concession autoroutière). Troisième mode de transport terrestre, le réseau de transport fluvial bénéficiera enfin d’un effort d’investissement de l’État en forte augmentation. Le canal Seine-Nord Europe permettra d’assurer la connexion du bassin de la Seine au réseau des voies navigables du Nord de l’Europe pour les convois fluviaux à grand gabarit. |
