Réforme de la SNCF : ni casse du service public ni désengagement de l’Etat
Le projet de réforme de la SNCF, initié par le rapport Spinetta, suscite de fortes réactions, notamment du côté des syndicats et de ceux qui les soutiennent. On entend dire ainsi que cette réforme signifierait la « casse du service public », ou encore signerait « le désengagement total de l’Etat ». Rien n’est plus faux. Nous sommes dans un état de droit et il est nécessaire de rappeler ce qu’en sont les bases, à la fois en droit national et en droit communautaire, de façon à en interdire la méconnaissance et l’irrespect. Si la réforme est nécessaire, c’est pour assurer la viabilité de l’entreprise, et le service public, pas plus que le statut des cheminots, n’ont rien à faire dans le débat.
La SNCF est-elle un service public ?
Le service public en droit national
Le service public est une notion difficile à définir. De la façon la plus large, c’est une activité d’intérêt général conduite directement ou indirectement par la puissance publique ou sous son autorité[1]. La SNCF est actuellement divisée en trois « établissements publics industriels et commerciaux » (EPIC) : l’EPIC de tête a un rôle stratégique, SNCF Réseau est propriétaire des infrastructures et SNCF Mobilités est l’exploitant. C’est ce dernier qui mobilise avec ses « filiales » toutes les attentions dans le cadre de la réforme envisagée[2].
Qualifier la SNCF de service public est d’abord une grave imprécision et une erreur. D’abord parce qu’une entreprise n’est pas un service public : c’est l’activité qu’elle exploite. Ensuite parce qu’il s’agit d’un groupe composé de six métiers (immobilier, voyageurs, gares & connexions, keolis et logistics - voir schéma), dont seulement certains correspondent à des activités de service public : ni les activités internationales (un tiers de l’activité totale), ni le fret, ni le TGV ne sont des services publics, en ce sens qu’elles ne répondent pas à des obligations fixées par la puissance publique dans le cadre de missions qui leur sont confiées, et qui justifient une compensation financière de la part de l’Etat. Par exemple, alors qu’une compensation est versée par l’Etat pour l’exploitation des obligations de service public relatives aux TER ou aux TIC, aucune n’est versée pour l’exploitation des TGV, qui est purement commerciale et censée être en équilibre financier par elle-même.
Il s’ensuit que « la SNCF », comme il est d’usage d’en parler, n’existe pas en tant que telle, et que l’on ne peut parler de service public à son propos qu’en différenciant chacune de ses activités. Ainsi, lorsqu’on entend le secrétaire général de la CGT dire que la SNCF, comme tous les services publics doit être financée par le contribuable, il s’agit d’une totale méconnaissance, ou plutôt d’un total irrespect de la loi – ledit secrétaire ne pouvant pas prétendre ne pas savoir ce dont il parle. D’abord pour les raisons qui viennent d’être indiquées, et ensuite parce que le financement des services publics industriels et commerciaux n’est pas à la charge des contribuables, mais à celle des « usagers » ! Il existe deux sortes de services publics, ceux qui sont administratifs, et qui sont, soit intégrés dans l’Etat soit organisés sous forme d’établissement administratif (EPA), et les services publics industriels et commerciaux (SPIC) organisés sous forme d’EPIC (quand ils ne sont pas concédés à des tiers privés). Or, la SNCF est composée de plusieurs EPIC et la distinction entre EPA et EPIC, fixée par le Conseil d’Etat, est précisément la vocation marchande des EPIC, ce qui exclut le financement par le contribuable, hors compensation pour les missions de service public. Ceci n’empêche pas que le voyageur français sur les lignes de la SNCF ne paye en moyenne que 39% du prix du billet, chiffre très insuffisant, à l’origine pour partie de la situation financière très dégradée du groupe, et de la nécessité des reformes.
Il est évidemment hors de question de balayer d’un revers de main, comme le fait la CGT, la question du gouffre financier de la SNCF en prétendant continuer la politique irresponsable d’endettement (donc de mise à la charge des contribuables) qui est la règle depuis des décennies.
Le SIEG en droit communautaire et les règles de concurrence.
Le service public à la française n’est pas une notion connue du législateur communautaire lorsqu’il se préoccupe en particulier des règles de concurrence. Le droit communautaire connaît les services d’intérêt général (SIG, par exemple la santé) qu’il ne réglemente que dans la mesure où ils sont des SIEG (service d’intérêt économique général), ce que sont précisément les transports. Il règlemente alors les conditions dans lesquelles ces SIEG pourraient recevoir des aides d’Etat autrement interdites car faussant le libre jeu de la concurrence[3].
La réglementation des transports a fait en particulier l’objet de quatre dispositions spécifiques successives, appelées « paquets communautaires ». Après la première (2001) définissant le cadre (les infrastructures et les fonctions essentielles), l’ouverture à la concurrence a été réalisée en trois étapes :
- Le deuxième paquet a ouvert le fret à la concurrence en 2006. Mal et trop brusquement introduit, il a eu des conséquences désastreuses en particulier pour la France et incité à plus de prudence pour la suite ;
- Le troisième paquet (2007) a ouvert le transport international de voyageurs et le cabotage à compter de 2010 ;
- Le quatrième paquet (2017) achève l’ouverture à la concurrence, celle qui concerne le transport domestique des voyageurs : le 3 décembre 2019 pour les « services conventionnés » (trains TER et TET, c’est-à-dire ceux du service public français) et en 2021 pour les services commerciaux (TGV).
L’ouverture totale à la concurrence est donc toute proche, et la France n’est pas prête à l’affronter. La règle communautaire impose la séparation comptable entre les entreprises d’infrastructure et celles d’exploitation, et interdit que ces dernières, qui sont en concurrence à la différence des premières, reçoivent des aides d’Etat (sauf compensation des obligations de service public). L’Etat veille donc à ce que SNCF Mobilités ne soit pas en contravention, et reporte les déficits sur SNCF Réseau. Mais c’est une solution artificielle, obtenue en ne faisant pas payer par SNCF Mobilités les péages qui seraient nécessaires pour entretenir les infrastructures correctement. Résultat, le réseau est déficient, comme on s’en aperçoit de plus en plus, ce qui n’empêche pas la dette de SNCF Réseau d’exploser et de devenir insupportable.[4] Le rapport Spinetta vient donc signaler l’urgence de la réforme, car même s’il ne fait que répéter ce que l’on sait depuis longtemps, l’arrivée de la concurrence nous met cette fois au pied du mur, quoi qu’en disent avec une arrogance insoutenable les syndicats lorsqu’ils se moquent en affirmant qu’il reste encore « de la place dans les armoires » pour accueillir le rapport.
Le coût de la SNCF (22,2 milliards, soit 14,5 pour les charges d’exploitation et 7,7 au titre des investissements), n’est couvert qu’à hauteur de 39% par les clients[5], de 47% par les prélèvements obligatoires, le reste étant emprunté. Cela pose évidemment le problème du financement de la SNCF, qui ne saurait reposer sur le contribuable comme le prétend la CGT.
La SNCF et le statut d’EPIC
Contrairement à sa raison sociale de « société », la SNCF est, comme on l’a vu, un EPIC. La Commission européenne a engagé diverses procédures pour faire juger que les EPIC français, du fait qu’ils bénéficient du seul fait de leur forme, de la garantie implicite illimitée de l’Etat, reçoivent une aide d’Etat qui fausse la concurrence. La première cible a été La Poste, visée par une décision du 26 janvier 2010. Par lettre du 11 février de la même année, la Commission a demandé pour la même raison à la France de modifier le régime de la SNCF et de la RATP pour en faire des sociétés anonymes.
La France a vigoureusement contesté cette décision, et Guillaume Pépy, déjà président de la SNCF, a même été jusqu’à affirmer dès juin 2010 que le sujet était « clos ». Il était à l’époque suivi par l’unanimité des politiques et des syndicats, les premiers argumentant que les EPIC ne disposent d’aucun avantage indu et que "le traité de Lisbonne, qui reconnaît la notion de service public, laisse aux États la totale liberté de choix sur la nature juridique de ce service public"[6]. Parallèlement, la France attaque la décision concernant La Poste. Mais, par jugement du 20 septembre 2012, le Tribunal de l’UE rejette le recours en annulation de la décision concernant La Poste, rejet confirmé par la Cour de Justice le 3 avril 2014.
Toutefois, dans une autre décision de mai 2016 concernant cette fois l’IFPEN[7], le Tribunal annule la décision de la Commission qualifiant d’aide d’Etat la garantie implicite donnée à cet institut, faute d’avoir « suffisamment expliqué et démontré » en quoi cette garantie conférait à ce dernier un avantage réel, que ce soit vis-à-vis des fournisseurs (en quoi ceux-ci pouvaient les faire bénéficier d’un traitement plus favorable) comme des clients. Le Tribunal refuse d’autre part de considérer que l’existence de la garantie fait présumer de l’existence de l’avantage, ou plus exactement soumet cette présomption à la « plausibilité » des hypothèses de comportement, laquelle n’existe pas dans le cas considéré.
Nous sommes maintenant en 2018, et les hostilités n’ont pas repris concernant la SNCF à la suite de cette décision qui manifestement rend bien plus difficile le travail de la Commission… Mais ce qui ne manque pas de sel, c’est, après le mépris manifesté à l’époque à l’égard de la décision de la Commission par celui qui est resté président du groupe, la position opposée prise depuis par les rapports sur la question, et particulièrement tout récemment celui de JC. Spinetta, plaidant à plusieurs reprises pour la transformation de la SNCF en société anonyme. Ainsi : « Il [le traitement de la dette] devrait s’accompagner de dispositions interdisant pour l’avenir à SNCF Réseau de reconstituer une dette non soutenable. A cet égard, il conviendrait d’abord de réduire le ratio de la règle d’or à respecter par SNCF Réseau pour participer au développement de lignes nouvelles et surtout de modifier le statut d’EPIC de l’entreprise, qui lui permet aujourd’hui de s’endetter sans limite, en la transformant en société nationale à capitaux publics et en lui imposant le strict respect d’un ratio d’endettement net sur marge opérationnelle plafond ».
Existe-t-il des arguments pour contester la transformation des EPIC « SNCF » en sociétés anonymes ?
Les syndicats, en particulier, sont vent debout contre la transformation en société anonyme de la SNCF. On est revenu plus d’une décennie en arrière, lorsque les mêmes exprimaient dans les mêmes conditions leur opposition à la transformation de La Poste et de Gaz de France, tous deux des EPIC, et à leur « privatisation ». La loi de transformation de La Poste avait stipulé que « cette transformation ne peut avoir pour conséquence de remettre en cause le caractère de service public national de La Poste ». Ce qui signifiait que, par application de la Constitution[8], l’Etat ne pouvait pas vendre les actions et devenir minoritaire. Le même problème s’est posé à propos de Gaz de France, ce qui a provoqué l’intervention du Conseil constitutionnel, lequel s’est prononcé le 26 juin 1986 en opérant une distinction entre les services nationaux de valeur et nécessité constitutionnelles et les autres, et en reconnaissant que Gaz de France, n’étant devenu service public national que du fait des lois de nationalisation, ce qu’une loi avait fait, une autre loi pouvait le défaire[9].
Que dicte l’application de ces principes au cas de la SNCF, au vu de la déclaration de son président affirmant que l’entreprise ne peut, « même pas en rêve », être privatisée ? Encore une fois, rappelons que la SNCF est composée de trois EPIC. A part l’EPIC de tête, qui a un rôle de stratégie, SNCF Réseau est propriétaire des infrastructures et à ce titre, détenteur d’un monopole de fait. Ce monopole n’interdit pas la transformation de SNCF Réseau en société anonyme, mais il interdit toute privatisation ultérieure aux termes de la disposition constitutionnelle précitée. En revanche, SNCF Mobilités qui est l’exploitant, peut semble-t-il, non seulement être transformé en société anonyme, mais aussi privatisé. En effet, même si, à l’instar de La Poste, la loi contient une disposition interdisant de lui faire perdre son caractère de service public national, une loi ultérieure pourra toujours supprimer cette disposition.
Cela étant, c’est une évolution qui prendrait a priori plusieurs années. D’autre part, encore faudrait-il que l’Etat y voie un intérêt, et aussi que des acquéreurs se proposent, ce qui a peu de chance de se passer, les opérateurs concurrents ayant probablement plus intérêt à s’installer par eux-mêmes lors de l’ouverture totale à la concurrence. Enfin, tout ceci reste encore à nuancer, du fait que comme on l’a vu SNCF Mobilités est un groupe international comprenant divers métiers, dont une bonne partie ne comporte pas de caractéristiques de service public, et un grand nombre de filiales. Comme pour tout groupe, un nombre infini de réorganisations peut intervenir.
Le service public et le statut des cheminots
Y at-t-il un rapport nécessaire entre le statut des cheminots, le service public et la forme organisationnelle sous laquelle l’entreprise SNCF organise ses activités ? Nous ne discutons pas ici de l’opportunité de supprimer ou modifier ce statut, mais seulement de savoir si le fait que la SNCF gère pour partie des services publics pourrait faire obstacle à cette suppression dans le cas où l’EPIC serait transformé en société anonyme.
La réponse est clairement non. Le statut des cheminots s’applique aux salariés de la SNCF qu’ils exercent (en France) ou non leur activité dans le cadre du service public. Il en est ainsi des conducteurs de TGV ou du fret. Ce qui ne veut pas dire à l’inverse que tous les salariés de la SNCF bénéficient du statut des cheminots. La SNCF indique que 8% de ses salariés sont hors statut, c’est-à-dire sous contrat de droit privé, ce chiffe étant voué à augmenter puisque 25% des nouvelles embauches se font sous ce dernier régime.
Le Conseil constitutionnel a, dans sa décision no. 2012-281 QPC du 12 octobre 2012, concernant le maintien du corps de fonctionnaires dans l'entreprise France Télécom, transformée en société anonyme non chargée d’un service public, jugé que rien ne faisait obstacle à ce maintien.
Notons que le rapport Spinetta ne propose pas la suppression du statut des cheminots, mais d’appliquer la « clause du grand-père » consistant à laisser subsister le statut sauf pour les nouveaux entrants, ce qui reviendrait en somme à passer de 25% à 100% le pourcentage des agents embauchés sous le régime contractuel. Par ailleurs, les nouveaux opérateurs entrant sur le marché se verraient contraints d’embaucher les agents de la SNCF, en cas de transfert d’activité[10], avec un « sac à dos social », c’est-à-dire en conservant les avantages dont ils disposent à la SNCF au moment de leur transfert.
Dans ces conditions on voit que les précautions sont prises pour que la réforme ne désavantage pas les salariés par rapport aux bénéfices dont ils disposent actuellement.
Conclusions
Plusieurs conclusions essentielles s’imposent :
- Contrairement aux confusions trop souvent faites, le « service public » n’entre nullement dans le débat soulevé par la nécessité de la réforme de la SNCF et de son groupe. La SNCF n’est pas un service public, seules certaines de ses activités et certains de ses métiers le sont, et il n’est pour personne ni en aucune façon question de les « casser ». Au contraire, l’Etat contribue au-delà de la compensation des obligations de service public, notamment par les tarifs qui ne couvrent qu’un quart des coûts pour les lignes du service public, et qu’il n’est pas question de modifier.
- Rien ne s’oppose à ce que SNCF Mobilités soit transformée en société anonyme, s’agissant d’un EPIC, ou d’un SIEG dans le vocabulaire communautaire, et rien ne s’oppose non plus à ce que le statut des cheminots soit conservé dans le cadre de cette transformation. Si des modifications doivent être faites à ce statut, c’est en raison des coûts exorbitants qu’il impose, non parce que l’employeur cesserait d’être un « service public ».
- On ne saurait balayer d’un revers de main la question de l’équilibre de la SNCF en prétendant que l’entreprise devrait être financée par le contribuable. Il est normal que le contribuable prenne sa part, au nom des services rendus à la collectivité, mais cette part, de 61% actuellement, comprenant un recours à l’emprunt insoutenable pour l’entreprise, est ruineuse et doit faire l’objet d’une réforme.
- Enfin, à ceux qui brandissent le service public à tout va pour refuser toute évolution, on doit rétorquer que précisément une des caractéristiques du service public est la mutabilité, c’est-à-dire l’évolution en fonction des circonstances et de l’environnement. De même que les cheminots « roulants » ne sont plus des gueules noires occupés à remplir la locomotive de charbon, de même la fonction du train n’est plus ce qu’elle était il y a un siècle : la voiture, les cars et le réseau routier, ainsi que l’avion, ont remplacé le train dans beaucoup de cas, pour plus de commodité et un coût plus faible. L’adaptation est indispensable.
Les oublis du rapport Spinetta Les trois objectifs principaux de la lettre de mission étaient la stratégie ferroviaire, la stratégie économique et financière, la stratégie d’ouverture à la concurrence. Or, l’approche est surtout centrée sur le maintien de l’activité ferroviaire directement logée dans les EPIC SNCF.
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[1] Et répondant aux obligations principales de continuité, mutabilité et égalité.
[2] Il s’agit de quatre groupes, Voyageurs, Keolis, Logistics, et Gares et connections. 105.000 salariés.
[3] Article 106 du TFUE : « Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union ».
[4] Les fonds propres de la SNCF sont négatifs de 7 milliards, et son endettement culmine à 62,5 milliards, dont 18 milliards compris dans la dette publique. La dette augmente chaque année de trois milliards, son service coûte au moins 1,5 milliard annuellement, et de leur côté les administrations publiques concourent pour 9 milliards de subventions, plus environ 4 milliards pour le régime spécial de sécurité sociale, en partie aussi à la charge du régime général. (référence 2016, source : FIPECO).
[5] 25% seulement pour les TER, le Transilien et les Intercités.
[6] Déclaration de Pierre Lellouche, alors secrétaire d’Etat aux affaires européennes. Dominique Bussereau, alors secrétaire d’Etat aux transports, avait de même déclaré qu’il était "hors de question" de modifier le statut d’Epic de la SNCF.
[7] Institut français du pétrole énergies nouvelles.
[8] Préambule de la Constitution de 1946, 9ème alinéa : « Tout bien, toute entreprise dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ».
[9] « Considérant que, si la nécessité de certains services publics nationaux découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle, la détermination des autres activités qui doivent être érigées en service public national est laissée à l'appréciation du législateur ou de l'autorité réglementaire selon les cas ; qu'il suit de là que le fait qu'une activité ait été érigée en service public par le législateur sans que la Constitution l'ait exigé ne fait pas obstacle à ce que cette activité fasse, comme l'entreprise qui en est chargée, l'objet d'un transfert au secteur privé ».
[10] Par application des articles 1224-1 et s. du Code du travail.
