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FMI, Banque de France : les perspectives sombres de nos finances publiques

Le FMI et la Banque de France dressent presque unanimement un constat particulièrement sombre de l’état de nos finances publiques, malgré une amélioration « apparente » du solde de l’Etat. La question posée est donc simple, la France n’a désormais plus de marges de manœuvres budgétaires en dehors de circonstances exogènes. Par ailleurs le chômage malgré son apparente décrue deux mois consécutifs (-19.900 chômeurs en avril après -60.000 en mars), demeure à un niveau élevé sur le plan structurel. La France a donc désormais besoin de « véritables réformes structurelles » aux niveaux économique et budgétaire. L’enjeu : améliorer la santé de nos finances publiques ne serait-ce que pour « recharger » nos stabilisateurs automatiques afin de faire face à nos engagements européens mais aussi à un inévitable retournement conjoncturel du cycle économique dans l’avenir. Une perspective que nos décideurs doivent nécessairement anticiper.

Développer la croissance potentielle, passe par la mise en place de réformes structurelles...

Dans sa lettre introductive au rapport annuel 2015 de la Banque de France[1], le nouveau gouverneur, François Villeroy de Galhau, ne mâche pas ses mots : « les progrès accomplis sont sensibles. Pour autant, le chemin à parcourir reste très significatif. La meilleure conjoncture actuelle ne suffit pas : il faut transformer l’essai pour augmenter la croissance potentielle. » La croissance potentielle est donc au cœur de l’analyse de la Banque de France, quand cette notion jugée ésotérique, avait été écartée d’un revers de main par Michel Sapin lors de sa présentation du PLF 2016, puis lors du Programme de stabilité 2015-2018 devant les députés à l’assemblée nationale. En effet, si la croissance française a accéléré pour atteindre 1,3% en 2015 contre 0,6% en 2014, cette croissance reste « inférieure (de 0,3 point) à celle de la zone euro » et s’est surtout traduite par « un écart plus important sur la croissance de l’emploi : +0,2% en France, contre +1,1% dans l’ensemble de la zone euro ; le chômage n’a en conséquence pas reculé en 2015, ce qui a été une singularité française. » Ainsi, « l’augmentation de la croissance potentielle dans la durée nécessite aussi des politiques de soutien à l’offre, via notamment les réformes structurelles dont les effets sont plus pérennes, même s’ils se manifestent plus progressivement. » Pour le gouverneur de la Banque de France celles-ci doivent se décliner sur deux axes :

  • L’axe de la confiance : ce qui passe par la simplicité et la stabilité des règles : afin d’offrir un cadre de décision clair et prévisible aux acteurs économiques ; ce qui passe par un vrai choc de simplification (il faudrait pour cela avoir un audit clair des blocages normatifs et un référentiel stable dans le temps pour les évaluer, nous en manquons cruellement, comme nous l’avons montré dans une série de notes récentes[2]) ;
  • L’axe des réformes structurelles : elles doivent se déployer selon quatre champs essentiels :
    • S’agissant des acteurs économiques : développer la concurrence et pour cela baisser « les rigidités sur les marchés des biens et services », ce qui passe également par un retour sur les professions réglementées ; s’agissant de l’investissement et du renforcement des fonds propres des entreprises, la part belle doit désormais être réservée à l’initiative privée (aux Etats-Unis ces fonds propres représentent 121% du PIB fin 2015, cette part est de 65% en France) afin de lutter contre la sous-capitalisation ;
    • S’agissant de la politique de l’emploi, il faut encore alléger le coût du travail, ce qui passe par un fléchage clair entre soutien aux bas revenus via le RSA et la prime d’activité (PA), tout en  réduisant les contributions sociales. Par ailleurs le contrat de travail doit être réformé tout comme le droit du licenciement dans la mesure où « des rigidités freinent l’adaptation des entreprises à la conjoncture et dissuadent l’embauche. Le marché du travail est trop polarisé entre les actifs bénéficiant des fortes protections des contrats à durée indéterminée et ceux qui sont au chômage ou n’ont accès qu’à des contrats précaires ».

A elles deux des réformes bien ciblées pourraient aboutir à des gains de productivité de 3 à 5% à long terme, ce qui aurait nécessairement des conséquences sur notre niveau de croissance potentielle.

  • La formation professionnelle reste « mal ciblée et insuffisamment performante au regard de son coût » ;
  • Enfin une véritable réforme de la dépense dans la sphère publique dans la mesure où « le levier de l’augmentation des recettes a en effet atteint ses limites ».

… qui ne peuvent que passer par une baisse de la dépense publique :

A ce constat clair de la banque de France, répond l’analyse du FMI[3] qui explicite davantage les modalités d’action dont serait susceptible de se saisir la France afin d’agir résolument sur la dépense publique :

  • Mise en place d’une norme élargie de gel en volume de l’ensemble des dépenses publiques : « inverser la tendance à la hausse de la dette publique en limitant la croissance des dépenses publiques au taux d’inflation », ce que la France semble par ailleurs afficher dans le cadre du Pstab 2015-2018 ;
  • Poursuite de l’assainissement budgétaire, par rationalisation de la fonction publique  et l’élargissement de la mise sous conditions de ressources des prestations sociales.

En effet, comme le relève le FMI dans sa note du 24 mai, il ressort que la stratégie suivie par la France en seconde partie de mandat portant quasi-exclusivement sur les dépenses, repose en réalité « largement sur le plafonnement de la croissance des dépenses nominales » [par rapport à une approche tendancielle ndlr], « ce qui n’a pas engendré les économies réelles espérées » notamment du fait d’une croissance et d’une inflation plus basse qu’escompté.

Il en résulte que l’ajustement structurel s’est effondré. « Abstraction faite des effets de la reprise conjoncturelle et de la baisse de la charge de la dette, l’ajustement structurel a ralenti et est presque nul ». Il en résulte incidemment qu’en ne visant que 3% de déficit effectif (2,7%) à horizon 2017, « l’objectif d’équilibre structurel semble hors de portée dans les cinq ans à venir. » Avec un point culminant de la dette à 98% du PIB en 2017 selon les modélisations du FMI.

Dans ces conditions la priorité du gouvernement devrait être de reconstituer des marges de manœuvre budgétaires afin de faire face aux chocs économiques exogènes ou endogènes à venir, en reconstituant le plus rapidement possible « ses amortisseurs budgétaires ». Pour cela il faut décliner la stratégie permettant de limiter la croissance des dépenses publiques au taux d’inflation comme l’évoque le programme de stabilité. A cette fin, les préconisations du FMI sont les suivantes :

  • Procéder à un ajustement structurel minimum de 0,5%/an, ce qui suppose de prioriser les dépenses efficientes sur celles qui le sont moins et qui devront être abandonnées[4] ;
  • Rationaliser la fonction publique et maîtriser la dérive des salaires et de la masse salariale (13% du PIB, record dans l’UE par rapport aux pays comparables) ;
  • Cibler davantage les dépenses sociales sur les publics qui en ont le plus besoin ;
  • Relever encore l’âge effectif de départ à la retraite et rationaliser les régimes spéciaux ;
  • Rationaliser davantage les coûts hospitaliers et réduire la surconsommation médicamenteuse (déremboursements, etc.) ;
  • Lutter contre les trappes à inactivité en réformant les systèmes d’allocation chômage (critères d’admissibilité aux prestations, etc.) : cela passe par un allongement de la période de cotisation minimale aujourd’hui de quatre mois, unifier à deux ans la période maximale d’indemnisation, modifier la formule de calcul des allocations chômage de manière à équilibrer le traitement du travail à temps partiel et les contrats de travail à durée déterminée ; rendre les allocations chômage dégressives. Durcir enfin les règles relatives à l’acceptation d’offres d’emplois et mieux cibler l’éducation et la formation professionnelle[5].

Conclusion 

Sans empiéter sur l’exercice 2015 de la France sur lequel la Cour des comptes vient de porter un premier jugement particulièrement sévère[6] (et qui fera l’objet d’une prochaine note) s’agissant notamment du solde d’exécution budgétaire de l’Etat dont le retraitement du solde (des dépenses de PIA et du finement des dispositifs MES) fait apparaître une baisse de dépenses de seulement 300 millions d’euros, les deux institutions FMI et Banque de France mettent en avant la nécessité impérieuse de réformes structurelles d’envergure et la fin de la simple logique « du rabot ». Il s’agit sans doute du dernier avertissement sans frais avant que la hausse inévitable des taux ne mange totalement les économiques tendancielles affichées (les « économies sur l’Etat et les opérateurs imputables à l’exercice 2015 ne représentent finalement, selon la Cour, que 1,7 milliard d’euros » par rapport aux 7,3 milliards affichés d’après la Cour). La mise en place véritable d’une norme d’évolution de l’ensemble des dépenses publiques à zéro volume, pourrait être une première pierre d’un édifice permettant aux pouvoirs publics de faire face aux chocs de demain. Un tel exercice suppose des efforts sans précédent sur les administrations de Sécurité sociale et sur la masse salariale de l’ensemble des trois fonctions publiques. Elle doit se doubler d’une réforme profonde de notre modèle d’indemnisation chômage et sans doute également, afin de ne pas être trop récessif à court terme, de mettre en place un choc de croissance qui ne pourra pas faire l’économie d’une réforme beaucoup plus poussée des professions réglementées, des délais de paiement, mais aussi du droit du travail (avec pour but un renforcement de la croissance potentielle) et sans doute d’une remise à plat de l’architecture de nos prélèvements obligatoires. Nous sommes désormais au pied du mur.

[1] Banque de France, lettre introductive au rapport annuel de la Banque de France, https://www.banque-france.fr/fileadmin/user_upload/banque_de_france/publications/Rapport-annuel-2015/Rapport-annuel-2015-lettre-introductive.pdf

[2] Voir en particulier notre note du 24 mars 2016, http://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/choc-de-simplification-ou-en-est

[3] Voir la note, IMF, France : Conclusions de la mission de consultation de 2016 au titre de l’article IV, 24 mai 2016. http://www.imf.org/external/french/NP/ms/2016/052416f.htm

[4] Se reporter à l’étude complète du cas français sur la question réalisée par le FMI, J-J HALLAERT et M. QUEYRANNE, from Containment to Rationalization : Increazing Public Expenditure Efficiency in France, document de travail n°16/7 http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2016/wp1607.pdf; ce document recoupe en partie l’étude qui avait été réalisée sur le sujet par France Stratégie le 27 avril 2015, sur la sélectivité des dépenses publiques, http://www.strategie.gouv.fr/publications/selectivite-reduction-depenses-publiques

[5] Ces préconisations rejoignent celles publiées récemment par la Cour des comptes, voir Rapport diffusé par l’UNEDIC de sa propre initiative, http://www.unedic.org/sites/default/files/cour_des_comptes_observations_definitives_gestion_ac2008-2014.pdf des ajustements de calcul pour l’ensemble des assurés des dispositifs à plus forts effets de levier (passage de 4 à 6 mois de la durée minimale de cotisation, gain 1,8 milliard d’euros, durée maximale d’indemnisation de 24 mois quel que soit l’âge, gain 1,08 milliard, ratio 1 jour cotisé/0,9 jour indemnisé (gain 1,2 milliard). Ensemble ces trois réformes paramétriques permettraient un gain global de 4,08 milliards d’euros (hors effets composés non chiffrés). L’ensemble aurait le mérite de gager une réforme massive et durable du financement de l’Unedic et de rendre plus agile la politique d’indemnisation… et de se donner les marges nécessaires pour désendetter l’assurance chômage.

[6] https://www.ccomptes.fr/Accueil/Publications/Publications/Le-budget-de-l-Etat-en-2015-resultats-et-gestion