Formation professionnelle : le "quoi qu'il en coûte" continue à 46 milliards
Nous évaluons la dépense nationale de formation professionnelle incluant les dépenses directes des entreprises à près de 47 milliards d'euros en 2022 (32 milliards hors dépenses directe et formation des administrations publiques), soit une hausse de 10,2% sur un an. La raison de l'augmentation très dynamique de ces coûts depuis 2015 provient de l'accent mis sur l'alternance avec la volonté de faire sauté les barrières à l'entrée dans l'emploi des jeunes. Post-Covid l'accent a cependant été mis sur l'ouverture de l'apprentissage aux diplômé de l'enseignement supérieur qui représentaient en 2022 plus de 62% des bénéficiaires (522.000 contrats sur les 837.000 signés). Une stratégie qui a le mérite d'optimiser le taux de chômage au sens du BIT puisque ces jeunes diplômés se retrouvent de facto en emploi. Une politique qui a un coût en terme de volumes financiers annuels dépensés (plus de 10 milliards) et de déficit continu de l'organisme par lequel transitent ces financements France Compétence.
Le déficit de France compétences ne se résorbe pas assez vite. C’est en substance ce que livrent les derniers chiffres connus : en 2024 le solde du Budget initial de France compétences affiche toujours un déficit de -1,037 milliard d’euros, après -2,131 milliards d’euros en 2023 (BI, les chiffres exécutés n’étant publiés qu’en juillet 2024). En 2022, les comptes annuels exécutés n’étaient déficitaires de -546 millions d’euros qu’au moyen d’une dotation exceptionnelle de l’Etat de près de 4 milliards d’euros. Il s’agit des conséquences de la stratégie mise en place visant à mettre en place une politique de l’offre et à ne pas fixer de limite globale aux dépenses liées au développement conjoint de l’alternance et du CPF (compte personnel de formation). Une stratégie qui aujourd’hui doit être interrogée alors qu’une nouvelle phase de consolidation des comptes publics s’ouvre.
Une dépense nationale de formation professionnelle comprise entre 31,8 milliards et 46,6 milliards d’euros
La dépense nationale de formation professionnelle peut être présentée de différentes façons : en comprenant les dépenses directes des entreprises (c’est ainsi qu’elle a été construite entre 2008 et 2014), en l’excluant (ce qui est le cas depuis lors), en y ajoutant la dépense de formation professionnelle des administrations publiques pour leurs propres agents (entre 2008 et 2019). Depuis 2020 cette dernière n’est plus connue dans son intégralité et uniquement via les frais pédagogiques exposés par certains secteurs. Les séries sont cependant suffisamment longues pour pouvoir proposer un certain nombre d’estimations quand au montant total de la dépense nationale de formation professionnelle actuelle.
Sources : DPT formation professionnelle et calculs de la Fondation iFRAP, mars 2024.
En 2022 (derniers chiffres connus), les dépenses directes atteindraient 6,7 milliards d’euros (+12,8%), les dépenses nationales consacrées à la formation professionnelle hors administrations et dépenses directes s’élevaient à 31,8 milliards d’euros en hausse de 11,7% par rapport à l’année 2021, les dépenses de formation professionnelles dans la fonction publique devraient atteindre 6,1 milliards d’euros dans les 3 versants (stable), pour des dépenses totales en augmentation estimée de 10,2% à 46,58 milliards d’euros.
Sur une focale plus étroite, les versements des entreprises via les prélèvements versés aux OPCO ont représenté près de 11 milliards d’euros (+12,8%), tandis que l’Etat versait pour 8,1 milliards (+18,8% sur un an), les régions pour 4 milliards d’euros, les autres organismes exerçant une mission de service public (essentiellement Pôle Emploi (pour 3,9 milliards d’euros) et autres organismes (Caisse des dépôts, Agefiph etc.) versant pour 2,7 milliards), contribuant à hauteur de 6,6 milliards d’euros. Enfin les ménages ont participé à hauteur de 1,965 milliard d’euros.
Sources : DPT formation professionnelle et calculs de la Fondation iFRAP, mars 2024.
La dépense de formation professionnelle est donc particulièrement dynamique, et correspond à l’effort de formation que le Gouvernement entend mener en complément de sa politique de rationalisation de l’indemnisation chômage[1] et d’activation du RSA[2]. Une politique qui transite selon un circuit financier particulièrement complexe d’acteurs :
Une politique de cofinancements enchevêtrée et très conséquente sur l’alternance
La politique de formation professionnelle en France fait intervenir de nombreux financeurs pour des bénéficiaires variés. Il en résulte des difficultés à cerner les grandes tendances :
Sources : DPT formation professionnelle et calculs de la Fondation iFRAP, mars 2024.
En 2022, les opérateurs de compétence augmentent leurs financements à l’apprentissage (+1,3 milliard d’euros), de même que l’Etat (+1,2 milliard). Les régions augmentent leurs subsides aux personnes en recherche d’emploi (+0,2 milliard), ainsi que Pôle Emploi (+0,1 milliard). La CdC et autres organismes poussant la leur en direction des actifs occupés du secteur privé (+0,3 milliard d’euros) via l’usage des CPF (comptes personnels de formation).
Au total au sein de ces différentes enveloppes, en 2022, près de 21,8 milliards d’euros de financements publics sont consacrés à la formation professionnelle des salariés et à l’alternance. Le ministère du travail, de la formation professionnelle et de l’emploi y consacre 11,3 milliards d’euros de dépenses budgétaires, dont 4 milliards de dotations exceptionnelles à France compétences (lui permettant de faire baisser son déficit d’exploitation), ainsi que 7,3 milliards de crédits budgétaires et de dépenses fiscales. Par ailleurs France compétences est dotée d’un budget de 14,5 milliards d’euros financé au premier chef par les entreprises (10,3 milliards).
Ces sommes se répartissent en deux actions :
16,8 milliards d’euros consacrés à l’alternance, sous la forme de 10 milliards de financements des contrats d’apprentissage et 4,8 milliards d’aides à l’embauche d’alternants ;
2,5 milliards d’euros sont consacrés au financement des CPF, ce qui a conduit à la formation de 2,05 millions de salariés en 2022.
Très concrètement, d’après le dernier rapport de la Cour des comptes (note associée à la revue des dépenses de juillet 2023[3]), les 16,8 milliards d’euros consacrés à l’alternance se ventilent comme suit :
L’absence de limite de financement de l’apprentissage et du CPF, a conduit à une rationalisation des autres dispositifs pour « contenir la dépense », en particulier les moyens financiers pour accompagner les individus et les entreprises dans les mutations économiques et les transitions professionnelles. Ainsi, « le budget alloué aux projets de transition professionnelle » (salarié en formation longue tout en percevant un revenu pour changer de métier) a été divisé par deux par rapport à son niveau de 2019, soit 511 millions d’euros en 2022. Les entreprises de +50 salariés n’ont plus accès au financement mutualisé de leur plan de développement de compétences, réduisant ce financement à 550 millions d’euros et le restreignant aux entreprises <50 salariés. En 2023, des franchises ont été introduites sur le compte personnel formation de 100 euros/formation pour une économie prévisionnelle de 300 millions d’euros.
Un « no limit » qui a un coût pour les finances de France compétences
L’ouverture très large des formations en alternance a permis d’ouvrir l’apprentissage à un public universitaire. Alors que les contrats d’apprentissage de niveau supérieur au BAC représentait en 2019 44% du total des nouveaux contrats d’apprentissage signés (162.000), en 2022 ils en représentent 62,36% (522.000), ce qui peut s’apparenter à un détournement du dispositif initial d’alternance puisqu’il est désormais largement exploité par des publics qui en son absence auraient moins de difficulté d’insertion (enseignement supérieur) que les bénéficiaires de niveau inférieur ou égal au BAC, issus des lycées professionnels. Un recentrage du dispositif est donc souhaitable sur les publics les moins qualifiés et diplômés.
Cette politique de « no limit » en matière d’alternance et de CPF a nécessairement eu pour conséquence une dégradation des comptes de France compétences, et ce, depuis sa création en 2019 :
Sources : DPT formation professionnelle et comptes France compétences
Après un premier résultat excédentaire, les comptes annuels ont été très impactés durant la crise sanitaire entre 2020 et 2021, avec l’ouverture massive de l’alternance en direction en études supérieures (voir les lignes péréquation inter-branches alternance, puis financement direct de l’alternance à compter de l’exercice 2022 par France compétences en direct). Parallèlement la démocratisation du CPF se vérifie dans les chiffres à compter de 2020 et 2021 où l’on passe d’une dépense de 1,2 milliards d’euros à 2,6 milliards (soit +1,4 milliard en un an). La dépense de CPF est ensuite progressivement régulée à mesure que le cahier des formations et la labellisation des organismes prestataires se resserre. La lutte contre la fraude a cependant du retard en la matière puisqu’elle « a été renforcée seulement en 2022, notamment avec l’intensification des contrôles de la Caisse des dépôts et consignations ». Il importe d’aller plus loin et de n’ouvrir accès au catalogue des formations qu’aux formations qualifiantes en adéquation avec les postes occupés et diplômantes afin de développer la compétitivité hors coût de la main d’œuvre formée.
Côté recettes, l’équilibre n’est recherché qu’à compter de 2021, lorsqu’une dotation du plan de relance « soutien financier » est versée à France compétences à hauteur de 2,75 milliards d’euros. Ce sera la seule fois. En 2022 cette dotation est remplacée par une dotation exceptionnelle d’équilibre de 4 milliards d’euros permettant de limiter le déficit à -0,55 milliard d’euros. Nous n’avons pas encore les chiffres de l’exécution 2023, mais le budget initial prévisionnel 2023 et le budget initial prévisionnel 2024 affichent tous les deux des déficits soutenus bien qu’en voie de réduction de respectivement -2,1 et -1,04 milliard d’euros.
Conclusion
L’objectif de réduction du chômage au sens du BIT explique en partie la persistance de la politique de non limitation du recours à l’alternance (7,5% de taux de chômage au sens du BIT au T4 2023). En effet un apprentis ne peut être considéré comme un demandeur d’emploi (c’est un actif occupé) au sens du BIT. Il s’agit également pour le gouvernement d’augmenter l’employabilité des jeunes quelle que soit leur filière de sortie (professionnalisante ou universitaire).
Mais cette politique de formation tous azimuts a un coût certain pour les finances publiques qui n’est pas sans conséquences sur le solde de France compétences (classé au sein des opérateurs de l’Etat et des ODAC). Celui-ci est constamment déficitaire depuis sa création en 2019 et jusqu’en 2024. Un rétablissement de son solde sans recours à des dotations exceptionnelles de l’Etat coûteuses pour les finances publiques appelle nécessairement à un resserrement des différents dispositifs avec un objectif d’équilibre a minima des comptes de l’organisme.
[1] https://www.unedic.org/publications/suivi-et-effets-de-la-reglementation-d-assurance-chomage-en-2023
[2] https://www.lagazettedescommunes.com/919675/reforme-du-rsa-le-bilan-du-gouvernement-laisse-sceptique/ ainsi que https://www.lepoint.fr/societe/rsa-sous-condition-j-ai-cru-que-j-allais-devoir-travailler-25-03-2024-2555872_23.php
[3] https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2023-10/20230707-note-thematique-Soutien-public-formation-professionnelle-apprentissage.pdf
