Pour une évaluation pluraliste des politiques publiques
Dans sa note du 1 février 2013 le Conseil d'analyse économique présidé par l'économiste Agnès Bénassy-Quéré plaide pour une véritable démarche d'évaluation des politiques publiques [1]. Un vent nouveau semble souffler sur le concept d'évaluation des politiques publiques jusque là très cloisonné au sein de nos administrations. Pour ses auteurs, l'administration ne peut par définition - sans encourir le risque de conflits d'intérêt - évaluer elle-même son action. Cette approche milite, selon le CAE, pour que « le choix des organismes évaluateurs [se fasse] par le biais d'appels d'offres publics et être effectué de façon transparente [2] ». Cette approche doit être mise en parallèle avec celle que souhaite mettre en place Marylise Lebranchu, la ministre de la Réforme de l'État. Son projet est de créer un laboratoire pour l'innovation des politiques publiques sur le modèle du Mindlab danois. L'enjeu est de taille car il s'agit d'impliquer la société civile dans le processus de réforme de l'ensemble des administrations publiques. Ces deux initiatives pourraient amener les think tanks à jouer un rôle beaucoup plus important dans le processus de réforme. Cependant, pour parvenir à ce résultat, un certain nombre de points de méthodologie mériteraient d'être éclaircis.
Démarche de prospective, d'études d'impact, d'évaluation ou de réforme des politiques publiques ?
Pour beaucoup d'entre nous ces termes désignent des démarches similaires, elles ne recouvrent pas cependant les mêmes thèmes ou les mêmes logiques et doivent en conséquence nécessiter des traitements séparés :
a- L'approche prospective et stratégique : il s'agit d'une démarche qui vise à anticiper des changements de notre environnement dans le futur et de choisir les meilleures réponses à apporter en matière de politiques publiques. Cette approche devrait être celle que développera le nouveau Commissariat à la stratégie et à la prospective qui viendra remplacer l'actuel CAS. A l'heure actuelle cependant il n'y a pas d'articulation simple entre l'approche prospective et la démarche stratégique comme le révèle une table-ronde tenue récemment sur la planification stratégique.
b- L'audit des politiques publiques, c'est l'orientation désormais classique mise en place par la Cour des comptes et les grands corps d'inspection avec une implication variable de cabinets privés. La démarche d'analyse se veut à très court terme, avec une présentation synthétique et rapide des principaux impacts envisagés (juridiques, fiscaux, budgétaires, économiques). C'est sur ce plan que des moyens de chiffrage renforcés et une plus grande ouverture des données publiques permettrait de dégager des éléments value for money, nécessaires à une meilleure valorisation des deniers publics, si possible sous forme dynamique. Cette approche est suivie à l'heure actuelle par le NAO (National Audit Office) britannique, mais également par le JCT (Joint Committee on taxation), le CBO (Congressional Budget Office) et le GAO (Government Accountability Office) du Congrès américain [3] qui ont chacun développé des modèles ad hoc qui permettent d'effectuer des chiffrages rapides sur demande.
c- L'évaluation des politiques publiques, nécessite la mise en place de protocoles permettant la confection de contrefactuels, de vérifier l'indépendance des évaluateurs, et la publication effective et contradictoire des résultats ex post. Cette démarche est nécessairement longue (2 à 3 ans). Elle implique également ce que note bien le CAE, la mise en place d'un triptyque mettant en jeu une institution de coordination extérieure à l'administration évaluée (idéalement la Cour des comptes ou le Parlement), les évaluateurs, et l'administration en charge de la politique publique objet de l'évaluation (qui doit fournir les éléments statistiques, techniques et juridiques nécessaires).
d- La réforme des politiques publiques, suppose une réflexion totalement ouverte et transparente sur les politiques publiques. L'utilisation de l'ensemble de la littérature disponible, études d'impacts, rapports d'évaluation, bases statistiques détaillées de façon à s'engager dans une réforme d'optimisation permanente de l'action publique en partant d'une logique bottom-up (des citoyens) plus que top-down (des administrateurs), ce qui implique nécessairement une participation active de la Société civile et une ouverture collaborative avec les centres de réflexions thématiques qui en émanent. C'est le lieu privilégié de l'action des think tanks.
L'enjeu central, la question des micro-données
Au cœur de l'analyse la plus objective et fine possible des politiques publiques, quelle que soit l'approche retenue (à court, moyen ou long terme), se situe l'accès aux micro-données statistiques, les seules permettant de porter un diagnostic fin sur les effets des politiques publiques et d'enrichir l'ensemble de la chaîne d'analyse des politiques publiques, débouchant in fine sur une démarche d'Open Data [4].
Dans cette perspective il est essentiel de réfléchir autour d'un accès plus large aux réseaux de partages scientifiques des données, dont on peut comprendre qu'ils restent sécurisés mais dont l'accès devrait obéir à des critères plus souples que ceux actuellement offerts. [5]
Il faut sans doute distinguer l'accès aux ressources existantes permettant de se faire une idée assez précise des éléments nécessaires aux travaux que chacun veut mener, de l'accès lui-même aux données brutes, dont il faudrait également proposer des versions différentes, « anonymisées », « anonymisées et liées » (de façon à pouvoir faire des recherches sur des foyers par exemple) ou totalement brutes mais avec des conditions d'accès renforcées et des garanties prises par les organismes gestionnaires afin de contrôler le respect du secret statistique. [6] Envisager un accès plus simple aux FPRs (Fichiers de production et de Recherche de l'INSEE) via le réseau Quetelet, pour l'ensemble des acteurs de la chaîne d'analyse des politiques publiques, nous semble constituer un pré-requis nécessaire si l'on veut inscrire la démarche dans la durée.
Encourager en dehors de la démarche externe d'open data, les ministères à libérer leurs données statistiques au sein des réseaux statistiques sécurisés, de façon à diversifier les sources de données pertinentes.
[(Le réseau Quetelet
Dans le cadre de la politique du Comité des données (CCDSHS), le Réseau Quetelet coordonne les activités d'archivage, de documentation et de diffusion des données en sciences humaines et sociales du Centre Maurice Halbwachs (ADISP), du Centre de données socio-politiques et du service des enquêtes de l'Ined. L'action du réseau est organisée par Roxane Silberman, secrétaire générale du CCDSHS. (Source : Site Internet du Réseau Quetelet. )]
Quelle implication de la société civile et des think tanks dans l'évaluation des politiques publiques ?
Dans le cadre de la mise en place du SGMAP (Secrétariat général à la Modernisation de l'État) placé auprès du secrétariat du gouvernement, Marylise Lebranchu souhaite développer un laboratoire pour l'innovation des politiques publiques. Cette démarche se réclame ostensiblement de l'approche Danoise du Mindlab créé en 2002 auprès des ministères de l'Économie, de l'Emploi et de l'Éducation. L'enjeu est d'associer des citoyens et des doctorants sur des thématiques de réingénierie et d'optimisation du design des politiques publiques quotidiennes [7]. L'orientation impulsée par le directeur du Mindlab Christian Bason n'est pas unique en Europe et dans le monde [8]. Et d'autres initiatives laissent également une part conceptuelle importante à l'initiative privée. On peut citer à cet égard les travaux du Behavioural Insights Team (la « nudge unit »), placée auprès des services du Premier ministre britannique depuis 2010 [9]. Conseillé par Richard Thaler, Professeur d'économie comportementale à l'Université de Chicago [10], le laboratoire est dirigé par David Halpern, issu de l'Institute for Government, think tank privé indépendant [11]. Aux États-Unis des think tanks sont étroitement associés à la modernisation de l'action publique de concert avec le développement de nouveaux services reposant sur l'Open Data. On peut citer à cet égard Code for America, think tank financé par la Fondation Knight qui propose des concours collaboratifs et participatifs avec la société civile pour la mise en place d'applications liées au fonctionnement des services publics.
Mettre en place une chaîne d'analyse des politiques publiques
En réalité l'analyse des politiques publiques suppose la fourniture de travaux et de chiffrages qui obéissent à des temporalités très différentes, qui peuvent répondre à un temps de l'action publique. Nous avons tenté d'en offrir une version synthétique au travers de cette infographie (cliquer pour agrandir) :
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- Ecosystème de l'évaluation des politiques publiques
[( Temps court : missions d'audit des politiques publiques (audit interne à l'administration ; audit externe par l'intermédiaire de la Cour des comptes ou du Parlement), avec implication potentielle du secteur privé commercial après appels d'offres. Sur ce segment la France, contrairement à la Grande-Bretagne (NAO) ou aux États-Unis (GAO, JCT, CBO), manque d'organismes de chiffrage indépendants permettant d'effectuer des modélisations dynamiques ex-ante. Il n'y a pas de diffusion suffisante de statistiques et des modèles complexes ad hoc permettant des chiffrages contradictoires pour des décisions politiques de court terme [12]. Par ailleurs des dispositifs de chiffrages spéciaux relatifs à la législation et à la réglementation ont été mis en place, s'agissant des entreprises (DGCIS) et s'agissant des collectivités territoriales (commission consultative d'évaluation des normes rattachée à la DGCL). Le présent gouvernement souhaite réassocier cette démarche auprès du CIMAP (Conseil interministériel pour la modernisation de l'action publique) dans le cadre de la simplification administrative [13]. Il n'existe cependant pas d'évaluations contradictoires animées par le Parlement relativement aux projets gouvernementaux et timidement de ses propres propositions de loi (ex-ante) [14].
Temps moyen : C'est celui de la réforme des politiques publiques. C'est à ce niveau que les organismes d'optimisation de la dépense publique et de la réforme du périmètre de l'action publique doivent se placer. La participation des htink tanks et de la société civile est requise pour des effets à court-moyen terme afin de « redessiner » les politiques publiques au plus près des attentes des citoyens en optimisant les coûts [15].
Temps long : il s'agit de la collecte des résultats d'évaluations universitaires des politiques publiques. Le suivi de la politique et de son contrefactuel en même temps que les effets indirects induis ne sont totalement perceptibles que dans la durée. Le questionnement est celui de la maximisation du bien-être par rapport au coût pour la collectivité. La logique n'est pas nécessairement budgétaire et donc s'inscrit dans une perspective plus correctrice et prospective que stratégique. Elle permet de faire le « bilan d'une politique », et vient enrichir la documentation des réformes de moyen terme plutôt que des audits de court terme.)]
Conclusion
Les enjeux de l'évaluation (au sens large) des politiques publiques sont importants et pas nécessairement uniquement pour la Puissance publique. Si la question de l'évaluation scientifique et de long terme des politiques publiques est posée à juste titre par le CAE soulevant la question cruciale des micro-données statistiques, l'évaluation en général doit être nécessairement un champ pluriel partagé par l'ensemble des catégories d'acteurs :
Les administrations publiques qui sont à la fois actrices des politiques publiques et productrices des données
Les pouvoirs publics doivent chacun dans le respect de leurs attributions constitutionnelles disposer d'outils contradictoires d'évaluation et être destinataires ou coordonnateurs d'études et de recherches, avec pour principe cardinal de rester extérieurs aux processus d'évaluation et de ne pas s'opposer à la publication des résultats.
Les acteurs privés commerciaux (cabinets d'audit, cabinets spécialisés) qui répondent aux commandes publiques de court et moyen terme (impact, réingénierie, etc.).
Les laboratoires d'idée non lucratifs indépendants : associations, fondations, à financement public ou privé dont le statut d'indépendance leur permet de participer aux processus de réforme et de modernisation des politiques publiques en apportant des idées nouvelles.
La société civile elle-même, qui doit être sollicitée dans ses souhaits et remarques mais aussi dans sa participation active et collaborative (approche bottom/up) afin de devenir coproductrice de la réforme des politiques publiques
[1] Voir Evaluation des politiques publiques, les notes du conseil d'analyse économique n°1, février 2013.
[2] Idem, p.11.
[3] Se reporter à Cicular No.A-11, OMB, August 2012. Part 1, section 10 –overview of the Budget process.
[4] Au besoin avec des données brutes anonymisées semi-retraitées.
[5] Deux notes permettent de faire le point sur l'accès aux bases statistiques dans le cadre du respect du secret statistique : Le Gléau J-P et Royer J-F, Secure remote data center for accessing individual official statistical data : a new tool for researchers, 2012, et Rouault, D., L'accès aux micro-données et la gesiton de la confidentialité dans quelques INS européens, Courrier des statistiques n°121-122 mai-décembre 2007.
[6] Et l'intégration d'une dimension « société civile » dans le déploiement du CASD (centre d'accès sécurisé aux données) mis en place par le Genes (Groupe des écoles nationales d'économie et de statistique), voir avis du CNIS sur les programmes statistiques 2013, http://www.cnis.fr/cms/Accueil/publ...
[7] Voir en particulier en matière de civisme fiscal, http://www.mind-lab.dk/en/business-... et la thèse de la doctorante stagiaire au Mindlab, http://www.dasts.dk/wp-content/uplo..., pour d'autres politiques variées de desing participatif, http://www.mind-lab.dk/en/news-and-....
[8] Stanford Social Innovation Review, 10th Anniversary Essays, Design-Led Innovation in Government, Christian Bason. Spring 2013.
[9] Voir en particulier leur site, https://www.gov.uk/government/organ..., ainsi que leurs travaux reposant sur la psychologie comportementale, notamment en matière là aussi fiscale, Fraud, error and debt : behavioural Insights Team paper, 6 février 2012, https://www.gov.uk/government/uploa...
[10] Et auteur de l'ouvrage traduit en français, Nudge, la méthode douce pour inspirer la bonne décision, Pocket Paris, 2010, 1ère édition 2008.
[11] Soutenu par la Gatsby Charitable Foundation, propriété de la famille Sainsbury. Les Sainsbury family trusts sont au nombre de 21, principalement orientés dans le soutien aux recherches sur cancer, à la recherche médicale et à la culture. Le Gatsby fund qui en dépend soutient deux causes relatives aux politiques publiques, le financement de l'Institute for Government ainsi que le Center for Cities, qui promeut la bonne gestion des fonds publics auprès des collectivités locales britanniques.
[12] Exception possible en matière d'évaluation macro-économie et macro-budgétaire avec le Haut Conseil aux finances publiques. Mais ses prévisions s'appuieront-elles davantage sur les ressources statistiques de l'INSEE, du Trésor ou de la Cour des comptes ? En théorie ils peuvent faire également appel à des organismes privés.
[13] Voir la circulaire 5635/SG du 19 février 2013 portant simplification des normes, qui place la simplification auprès du SGG (secrétariat général du gouvernement) en la personne de sa directrice adjointe en charge de cette question, Célia Vérot.
[14] Si l'on excepte notamment dans le cadre de l'acte III de la décentralisation le rôle attribué à la CCEN (commission consultative d'évaluation des normes) qui pourrait être saisie par le Parlement de ses propres propositions de loi relatives aux collectivités locales. Mais aura-t-elle une capacité de chiffrage autonome par rapport à la DGCL ? Par rapport aux services du Premier ministre ?
[15] Une démarche analogue est déjà mise en place par le SGMAP en direction des fonctionnaires via le site : www.innover.modernisation.gouv.fr.
