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Agriculture et énergie

Après le DPE, voilà le CEE qui risque de coûter entre 450 et 912 euros par ménage et par an

... en 2026, selon le cabinet Colombus Consulting

Décidément la rénovation énergétique n’est pas à la fête : après le DPE qui a fait l’objet de nombreuses critiques c’est le dispositif des certificats d’économie d’énergie (CEE) qui est étrillé par la Cour des comptes. Comme le DPE, les CEE visent à la baisse de la consommation d’énergie. Cette politique vient donc en complément de la politique de réduction des gaz à effet de serre, sujet au cœur des préoccupations gouvernementales. Pourtant à la lecture du rapport de la Cour, on se rend compte que rien ne va : pas d’évaluation du dispositif, des contrôles insuffisants qui entrainent un risque de fraude, des économies d’énergies surévaluées, des objectifs non coordonnés avec le reste de la politique environnementale publique, etc. Il est temps de faire le ménage dans ce dispositif qui augmente le coût de l’énergie pour les ménages : 164 € par an et par ménage selon la Cour pour un coût global de 6 Mds € en 2022, 4 Mds € en 2023 soit plus de la moitié des aides publiques à la rénovation énergétique. Et le pire est à venir : selon des estimations réalisées par le cabinet Colombus Consulting, le coût annuel des CEE pour un ménage français pourrait être de 450 à 912 euros par an toutes énergies confondues à partir de 2026.

Les CEE qu’est-ce que c’est ?

Ce dispositif créé en 2005 oblige les fournisseurs d’énergie à financer des actions d’économies d’énergies (gaz, fioul, carburants, électricité,…) Les travaux d’économies d’énergie peuvent être réalisés soit par les fournisseurs soit par les clients eux-mêmes, et si le volume de travaux n’est pas atteint les fournisseurs sont susceptibles de sanctions. Les certificats sont délivrés par le pôle national des certificats d’économie d’énergie, service placé sous l’égide de la direction générale de l’énergie et du climat qui dépend du ministère de l’écologie. Les CEE fonctionnent par période de 3-4 ans environ pour mesurer leur progression (la 5e période courre de 2022 à 2025). Les CEE peuvent financer des actions d’économies d’énergie ou participer à des programmes : participation à des fonds de garantie, à des actions de formation, d’information, actions destinées en priorité en faveur des ménages en situation de précarité énergétique, etc. 

Exemple-type de l’attribution d’une « prime CEE » à un particulier (extraits Cour des Comptes)

Madame H installe une pompe à chaleur qu’elle a payé 9 500 € HT, au lieu de 14 500 € HT, bénéficiant d’une remise sur facture de 5 000 € HT, grâce aux CEE. L’artisan travaille avec une société spécialisée dans les services d’efficacité énergétique, qui assure un rôle d’intermédiaire avec les fournisseurs d’énergie soumis à l’obligation des CEE. Celle-ci compense à l’artisan la remise sur travaux de 5 000 € (et lui accorde une rémunération éventuelle additionnelle, au titre de son rôle « d’apporteur d’affaire »). En contrepartie, l’artisan lui communique tous les éléments du dossier. 

Un fournisseur d’énergie achète le dossier de CEE à la société, en payant le montant de la remise, soit 5 000 €, plus le complément éventuel versé à l’artisan, ses frais de gestion et sa marge commerciale. Le fournisseur d’énergie finalise le dossier auprès du pôle national des CEE, et obtient le certificat d’économies d’énergie. Celui-ci est établi à hauteur des économies théoriques attendues pour chaque geste. Le fournisseur répercute dans son prix de vente les coûts nécessaires à l’obtention de ce certificat. In fine, ce sont donc l’ensemble des ménages et les entreprises du secteur tertiaire qui paient ces coûts à travers leurs factures d’énergie (électricité, gaz, fioul domestique et carburants automobile). 

CEE ou TEE (taxe pour les économies d’énergie) ?

Le dispositif des CEE consiste d’un côté en une quasi-taxe pour les ménages et les entreprises tertiaires assujetties pour une allocation sous forme de subventions aux ménages et entreprises. Grâce à ce mécanisme, plus d’un million d’opérations d’économies d’énergie ont été financées chaque année depuis 2021 et au total, les opérations d’économies d’énergie aidées menées depuis 2014 auraient permis de réduire de 106 TWh la consommation d’énergie finale en France en 2020, soit l’équivalent de 6,5 % de la consommation selon la direction générale de l’énergie et du climat.

Un programme important dans le cadre de la politique européenne

Le dispositif est ainsi devenu le pivot de la politique d’efficacité énergétique pour se conformer aux objectifs européens, en particulier la directive efficacité énergétique DEE européenne qui fixe un objectif ambitieux de réduction de la consommation finale de l’Union de 11,7 % en 2030 par rapport à 2020 et un objectif annuel de l’ordre de 1,4 % d’ici à 2030, par rapport à la moyenne 2017-2019.

La France n’est pas le seul Etat membre à utiliser ce dispositif, 16 autres pays l’utilisent sous des formes plus ou moins similaires. Selon la Commission, les mécanismes d’obligations auraient permis 33 % du total cumulé des économies d’énergie pour 2014-2020, et la France aurait dépassé de 14 % son objectif de la période 2014-2020. « Des doutes quant à l’ampleur réelle de ces économies d’énergie peuvent être émis » dit en termes polis la Cour, d’autant que la France représente à elle seule 55 % des économies associées en Europe alors que dans d’autres pays les résultats sont plus contrastés, ce qui rend la performance française d’autant plus suspecte.

Dans le cadre de la directive DEE, la France s’est fixé l’objectif de baisser sa consommation d’énergie finale de 30% en 2030 par rapport à 2022 soit une baisse supplémentaire de 400 TWh et le CEE est présenté comme le principal outil pour y parvenir avec un objectif de 1 600 TWhc/an pour les CEE (TWhc = unité ad hoc qui exprime la quantité d’énergie finale cumulée actualisée ou cumac) qui lui permettrait de réaliser 50% des gains d’efficacité énergétique pour 2030 prévus, contre 775 TWhc de 2022 à 2025. On mesure ainsi la progression importante attendue du dispositif. 

Pour 2022, la Cour donne les chiffres suivants : les certificats délivrés ont représenté 851 TWhc pour un coût annuel du dispositif de 6 Md€ en 2022 et 1 900 000 opérations financées. De plus, la part des CEE « précarité » délivrés est de plus en plus prépondérante : environ 35% en 2022. Pour la Cour, avant d’aller plus loin, il faut tout à revoir dans la conception et la mise en œuvre des CEE, au point que les magistrats posent clairement la question de sa suppression.

Complexité

Le fonctionnement du dispositif est jugé complexe par la plupart des acteurs qui y participent. En cause une instabilité juridique : la Cour dénombre plus de 80 arrêtés et décrets qui ont été publiés depuis 2018 auxquels il faut ajouter les 204 arrêtés liés aux programmes. Les changements s’expliquent entre autres par la révision des forfaits d’économie d’énergie liés aux opérations standardisées, les modifications des obligations en cours de période (volume, ventilation par type d’énergie) ou encore la création de bonifications. Les bonifications ont été modifiées à 18 reprises depuis 2018. La DGEC considère qu’elles permettent d’orienter rapidement le dispositif vers de nouvelles priorités gouvernementales. Mais avec aussi de brusques changements comme l’arrêt du soutien apporté aux chaudières à gaz en 2024, financé pourtant par d’importants « coups de pouce » les années précédentes. 

Fraude & non-conformité

Etant donné la complexité et les fréquents changements réglementaires, les CEE n’échappent pas à des fraudes. Selon les informations recueillies par la Cour auprès d’un échantillon d’obligés, les opérations contrôlées ont révélé des taux de non-conformité compris entre 8,7 % et 39,4 % pour les actions réalisées auprès des particuliers.

Une opération d’isolation sur quatre se révèle non conforme techniquement, ce à quoi s’ajoutent les « non-conformité administratives » ou des surestimations de surfaces (et donc du niveau d’aides). Pour les pompes à chaleur, une opération sur trois se révèle non conforme lors des contrôles aléatoires, 60 % des travaux sont non satisfaisants lors des contrôles ciblés et dans 11 % des cas, les travaux sont inexistants. Mais les annulations et sanctions prononcées représentent des montants limités. Depuis 2015, seuls 1,66 % du volume de CEE ont été retirés, pour 17,9 M€ de sanctions pécuniaires. Et près de 14 M€ de sanctions ne pourront vraisemblablement pas être recouvrés, les entreprises concernées ayant été mises en sommeil après avoir bénéficié des CEE. Plusieurs pays ont fait le choix des certificats d’énergie et dans plusieurs d’entre eux aussi on observe un risque accru de fraude.

Poids dans les dépenses publiques

Avec un poids financier estimé à 6 Mds en 2022, 4 Mds € en 2023, le CEE occupe une place majeure dans la politique de soutien à la rénovation énergétique évaluée par la Cour à 11 Mds € environ. Il ne s’agit pourtant pas d’une dépense publique puisqu’elle ne pèse pas sur le budget de l’Etat :

Ce qui n’empêche pas les CEE de financer « opportunément » comme le souligne la Cour des actions décidées par l’Etat et pilotées par ses acteurs. Exemple : 8 programmes en cours participent ainsi aux plans vélo du Gouvernement pour près de 200 M€, dont le développement de pistes cyclables et d’emplacement de vélos mis en œuvre par les collectivités locales. 

De même, l’accompagnement des ménages pour la rénovation énergétique finance en pratique des acteurs du service public, dont l’existence même dépend du financement des CEE, ce qui justifierait une prise en charge sur crédits budgétaires. D’ailleurs, en 2020, les inspections générales indiquaient déjà que « tout se passe comme si les CEE étaient considérés par la puissance publique comme un outil permettant de financer certaines politiques publiques autrement que par des crédits budgétaires ». Le financement des programmes par le dispositif de CEE doit désormais être proscrit écrit clairement la Cour.

Pas de pilotage

Le pilotage du dispositif par l’Etat est défaillant. La Cour des comptes constate que plusieurs travaux ont été conduits par l’Ademe, les corps d’inspections, etc., mais que ces évaluations restent très insuffisantes car principalement assises sur des considérations techniques, et non sur les économies d’énergies réellement enregistrées. Les audits se limitent fréquemment à une mesure quantitative de l’atteinte des objectifs initiaux, sans évaluation de l’impact, notamment au regard des consommations d’énergie. Seule une démarche entreprise depuis 2023, soit bien tardivement, vise à recueillir les données de consommation des compteurs Linky (électricité) et Gazpar (gaz) d’un panel d’usagers afin de mesurer les effets des opérations soutenues, ce qui est le seul moyen de vérifier l’exactitude des économies. Pourtant, les organismes de logements sociaux ont déjà « rénové » des centaines de milliers d’appartements grâce aux CEE. Il est étrange qu’aucun chiffre ne soient disponibles sur l’évolution de la consommation d’énergie dans ces ensembles.

Des coûts de plus en plus importants

D’un côté, l'ampleur croissante des objectifs de réduction des consommations d’énergie et le fait que les économies les plus accessibles ont déjà été réalisées entraînent une augmentation significative des coûts du dispositif. De l’autre côté, on observe un nombre réduit d’obligés et une forte concentration de l’obligation, en raison d’une franchise qui a été instauré pour exonérer les plus petits fournisseurs. Les cinq premiers groupes assujettis représentent en effet 75 % de l’obligation totale de la quatrième période. Toutes les entreprises n’étant pas assujetties, seuls 62 % des consommations finales d’énergies sont concernés. Ce qui pose un  problème d’ordre concurrentiel selon la Cour car les faibles marges observées dans le secteur de l’énergie font que l’effet franchise explique 90 % des écarts de coûts entre fournisseurs (hors impact de la consommation). 

De plus, les coûts d’approvisionnement en certificats étant répercutés par les fournisseurs d’énergie dans leurs prix de vente, l’accroissement du niveau d’obligation entraîne un renchérissement de la facture des ménages et des entreprises tertiaires assujetties. Pour autant, la transparence sur la réalité des coûts des CEE dans les prix des énergies ne progresse ainsi que « lentement » comme le dit le rapport. La Commission de régulation de l’énergie (CRE) ne publie que depuis janvier 2023 (délibérations relatives aux tarifs réglementés de vente d’électricité) le détail des coûts associés aux CEE. Idem pour le prix repère de vente du gaz. Les consommateurs ne savent donc pas quel est ce coût dans leurs factures.

La Cour estime le coût annuel moyen pour un ménage, à partir des consommations moyennes d’énergie, à 120 € en 2022 et à 164 € en 2023. 

Les « contributions financières » acquittées par les ménages et les entreprises à travers leurs factures d’énergies ont donc représenté 17 Md€ durant la période 2018 et 2021 (4e période). Elles s’élèveraient d’ores et déjà à 12 Md€ pour les années 2022 et 2023. 

Coût des intermédiaires

Seuls 68 % de ces contributions seraient reversées sous forme de subventions aux actions d’économies d’énergie engagées. La différence s’explique par la TVA perçue par l’État sur les factures des ménages, par les montants affectés à d’autres programmes et des coûts de gestion (marge et coûts des intermédiaires, dont la part est estimée à 20 % du coût d’approvisionnement des certificats). Un rapport de l’alliance industrielle pour la compétitivité et l’efficacité énergétique (ALLICE) indique que « le dispositif CEE est à l’origine d’un écosystème de sociétés spécialisées qui s’est construit au fil des ans et qui est fortement dépendant de ses évolutions ». 

Des économies d’énergie sensiblement surestimées 

Plusieurs éléments contribuent à ce que les économies réelles obtenues soient très inférieures aux volumes des certificats délivrés dénonce la Cour. Plusieurs causes à ça :

  • Le dispositif des CEE repose sur une évaluation conventionnelle ex ante des économies d’énergie espérées sur la durée de vie d’un équipement actualisée. Il est ainsi censé orienter vers les actions les plus efficientes. l’Ademe a mené en 2019 une enquête sur la base d’un échantillon de 362 bénéficiaires. Il ressortait de ces travaux que les économies d’énergie étaient surestimées de 23 % à cause des forfaits associés, de 2 % en raison de travaux inexistants et de 2 % en raison de la mauvaise qualité des travaux réalisés, soit 27 % au global.
  • Toujours dans ses travaux de 2019, l’Ademe a estimé, sur la base d’une enquête en ligne réalisée auprès de bénéficiaires, que l’effet d’aubaine du dispositif était de l’ordre de 20 % : de l’ordre de 30 % chez les particuliers et de 10 % chez les professionnels. 
  • Le dispositif des CEE est cumulable avec d’autres aides à l’efficacité énergétique. De ce fait, l’imputabilité au seul dispositif des CEE est difficile à estimer. 
  • Les économies d’énergie estimées ne prennent pas en considération les aspects comportementaux, c’est-à-dire la façon dont les occupants vont s’approprier un lieu et ses équipements, conduisant à une atténuation des gains prévus, voire à un « effet rebond ». 

L’impact CO2

L’intérêt du dispositif des CEE réside dans la réduction des gaz à effet de serre permise par la baisse de la consommation d’énergie finale. A partir de données collectées par l’Ademe et des économies d’énergie déclarées à la Commission européenne, à savoir 106 TWh évités, la Cour a pu estimer les émissions évitées. Le dispositif aurait permis de limiter de 2,3 MtCO2e les émissions de GES, soit l’équivalent de 0,6 % de ce total annuel, un chiffre que la Cour qualifie d’insignifiant.

Un dispositif non coordonné avec la fiscalité énergétique

Pour l’Ademe, le dispositif des CEE peut être considéré comme une quasi taxe sur la consommation d’énergie étant donné que « son financement est répercuté sur les consommateurs résidentiel, tertiaire, et le transport ». Or, pour la Cour, cela se fait au mépris des autres actions gouvernementales en matière de fiscalité énergétique. Par exemple, la décision de rehausser le niveau d’obligation pour la cinquième période en octobre 2022 (prise pour stabiliser le cours des CEE en forte baisse) a contribué au renchérissement de 60 € du coût annuel des CEE payés in fine par les ménages en 2023, alors même qu’à cette date le Gouvernement cherchait à limiter l’impact de la hausse des prix de l’énergie (bouclier énergétique, etc.). 

La réflexion autour du nouveau programme de CEE (6e période) prévoit d’intégrer une composante carbone au CEE alors même que d’autres taxes existent déjà (accises, SEQE,..) et que certaines ont été figées suite à la crise des Gilets Jaunes. 

Conclusion

Le dispositif des CEE organise un transfert en provenance des ménages, des entreprises tertiaires et des transports, soutenant l’activité des équipementiers, des installateurs, des bureaux d’étude et des entreprises de services énergétiques.

Ces filières occupent une place certes importante dans l’économie avec une dynamique plus favorable que le secteur de la construction aujourd’hui frappé par la crise de l’immobilier. Mais outre les problèmes de recrutement et de qualification pour réaliser des travaux de qualité susceptibles d’avoir un réel effet sur la consommation d’énergie, cela rend ce secteur d’activité très dépendant des dispositifs de subventions publiques qui varient au fil du temps en fonction des contraintes budgétaires (voir aussi le cas de Ma Prime Rénov’)

Comme toujours quand l’Etat veut s’introduire dans les mécanismes détaillés de la vie économique (ex fixation ou contrôle des prix, organisation de la production), il se perd dans la multitude des cas particuliers, et cela profite aux plus malins et aux intermédiaires qui se glissent dans les interstices du système.  Et ce avec une confusion des objectifs puisque les CEE visent à réduire la consommation d’énergie alors que la priorité est la baisse des émissions de GES, ce qui entraine une sous optimisation dans l’utilisation des ressources professionnelles et financières françaises (exemple : les travaux réalisés dans les logements déjà chauffés à l’électricité), et compromet les chances d’atteindre l’objectif central de maîtrise du changement climatique. Le montant des CEE se termine finalement par un prélèvement sur les budgets des consommateurs qui justifierait de remplacer le terme CEE par une appellation bien réelle de TEE (taxe économie d’énergie). 

Un doublement de l’obligation actuelle serait envisagé par le Gouvernement lors de la prochaine période de 2026 à 2030 pour atteindre les objectifs en matière d’économies d’énergie fixés à l’horizon 2030. Mais le coût du dispositif in fine pour les ménages et les entreprises du secteur tertiaire va en se renchérissant toujours plus. D’après les estimations de la Cour, en 2023, chaque ménage a ainsi, en acquittant ses factures d’énergies et en payant son carburant, financé à hauteur de 164 € le dispositif. 

« L’hypothèse de supprimer le dispositif existant à l’issue de la période actuelle, ou de lui substituer un mécanisme différent, ne doit pas être écartée par principe ». Compte tenu de ses multiples défauts la Cour s’interroge sur le maintien des CEE mais elle propose aussi des scénarios alternatifs et appelle en tout cas des « évolutions significatives ».