Où sont les 500.000 sureffectifs publics ?

Mais ces données de l’emploi public ne sont pas homogènes, département par département. Certains départements dépassent 100 agents pour 1 000 habitants, toutes fonctions publiques confondues, d’autres dépassent à peine les 50 pour mille. Il est ainsi possible d’identifier une surdensité d’environ 510 000 postes équivalent temps plein (EQTP).

Plus précisément, pour parvenir à ce chiffre, la Fondation IFRAP n'a retenu que les territoires ayant une population supérieure à 700 000 habitants. L'étude n'a pas retenu les départements d'outre-mer et le cas spécifique de Paris.Enfin, n'est pas compris dans le périmètre de l'étude la fonction publique hospitalière et les ministères régaliens, étant donné les tensions et les besoins de recrutement propres à ces secteurs. Les résultats sont les suivants :

• 255 665 postes sont en surnombre dans la fonction publique d’État (EQTP) ;
• 254 969 postes sont en surnombre dans la fonction publique territoriale (EQTP) ;
• Au total, cela représente un potentiel de suradministration 510 635 postes.

Preuve qu’il existe un potentiel de rationalisation des effectifs conséquent.

• Les 10 départements les moins densément administrés sont la Drôme, le Lot-et-Garonne, l’Eure-et-Loir, l’Ain, le Haut-Rhin, l’Orne, la Haute-Saône, l’Oise, la Haute-Loire, l’Yonne.
• Les 10 territoires les plus suradministrés sont l’Ille-et-Vilaine, l’Essonne, le Val-de-Marne, l’Hérault, la Gironde, le Rhône, la Haute-Garonne, la Seine-Saint-Denis, le Nord, les Bouches-du-Rhône.

Si l’on considère le niveau sectoriel, c’est surtout dans l’Éducation nationale, les comptes publics et la transition écologique que se nichent les sureffectifs les plus importants au niveau de l'État.

Si l’on regarde dans la fonction publique territoriale, ce sont surtout les filières d’emploi administrative et technique qui sont concernées. La France pourrait ainsi maîtriser son coût de production des services publics qui s'élève à 27 % du PIB en 2018 quand la moyenne des pays européens est de 23,6 %, représentant un surcoût de 84 milliards €.

La France : un emploi public dominant

La France se situe parmi les pays où l’emploi public est le plus élevé, pays nordiques
mis à part. La masse salariale des administrations, cotisations sociales des employeurs incluses, est plus élevée en France (12,4 % du PIB) que dans les autres pays de l'Union européenne (10,1 % en moyenne, 11,8 % en Suède) à l'exception du Danemark (13,7 %).
La France se situe à un haut niveau d’emploi public sous statut, là où la plupart des pays d’Europe sont passés au contrat. La part des contractuels dans l'emploi public est de 78 % au Danemark, 98 % en Suède et aux Pays-Bas, 85 % en Italie, 64 % au niveau local en Belgique et 62 % en Espagne. En France, les contractuels représentent seulement 21 % de l'emploi public.

La France est-elle suradministrée et si oui, où se situent les sureffectifs ? Dans quel versant de la fonction publique ? Dans quel territoire ? Dans quels ministères ou cadre d’emploi ? C’est pour répondre à l’ensemble de ces questions que la Fondation IFRAP a décidé de réaliser une étude spécifique sur la base des données Insee de l’enquête SIASP (Système d’information sur les agents des services publics) qui permet de « territorialiser » les effectifs. À la clé, la mise en évidence d’une surdensité d’environ 510 000 postes équivalents temps plein (EQTP) (voir méthodologie en annexe page 16).

I. Les principaux résultats de l’étude

Voici les résultats obtenus par territoire pour la fonction publique d’État (FPE) et la fonction publique territoriale (FPT). La Fondation IFRAP a fait le choix de ne pas tenir compte de la fonction publique hospitalière (FPH) étant donné les tensions de recrutement dans le secteur de la santé.

Note : Ces tableaux présentent pour chaque fonction publique, les territoires présentant les écarts les plus importants (écart à la moyenne des 10 territoires ayant une population Insee >700 000 habitants et présentant le taux d'administration pour 1 000 habitants le plus faible). Ces résultats sont présentés hors outre-mer et hors Paris. Les résultats sont fournis hors ministères régaliens jugés prioritaires (Défense, Sécurité intérieure, Justice), hors enseignement supérieur et recherche ainsi que les filières SDIS et sécurité dans la fonction publique territoriale et hors fonction publique hospitalière.

II. Quels sont les secteurs d’administration les plus concernés ?

Parmi les données sectorielles disponibles, nous identifions sur la fonction publique d'État environ 225 932 EQTP décomposés par ministère de la façon suivante (voir tableau ci-dessous).

C’est la Seine-Saint-Denis qui apparaît comme le département présentant les sureffectifs les plus importants des territoires analysés (voir tableau en haut de page 7). Attention, certains choix de déconcentration des réseaux et de dépaysement des services centraux autour de la capitale peuvent avoir une incidence sur le classement.

Au niveau du total sectoriel dans la fonction publique territoriale, la liste des 10 départements présentant des effectifs surnuméraires est la suivante :

Pour la fonction publique d'État comme pour la fonction publique territoriale, des effectifs ne sont pas renseignés de façon territorialisée, mais leur nombre reste faible en % du total des effectifs. Ces tableaux montrent qu'il est possible d'agir de façon significative pour rationaliser les effectifs publics en ciblant certaines filières ou secteurs d'administration.

III. Décomposition par secteur d'administration dans la fonction publique d'État

Les éléments secteur par secteur des services déconcentrés des ministères dans les territoires sont les suivants. Ils ne sont pas homogènes avec le tableau qui classe les territoires en fonction des totaux identifiés (différence entre la moyenne totale et le total des moyennes). Précisons que nous avons retenu les effets effectifs plutôt que les effets de densité stricte. Le but étant de localiser les territoires présentant des sureffectifs potentiels les plus importants en valeur absolue.

IV. Décomposition par filières d’emploi dans la fonction publique territoriale

La décomposition sectorielle donne les classements des territoires suivants :

V. Évolution des effectifs de la fonction publique entre 1996 et 2021

En 2021, la France est administrée par près de 5,67 millions d’agents publics (hors contrats aidés) selon les derniers chiffres publiés par l’Insee¹, soit +20 900 par rapport à 2020. Mais les trois versants de la fonction publique offrent des images contrastées. On assiste en effet à une relative baisse de l’emploi public dans la FPE (-2 500 postes dont -6 800 dans les ministères) qui contraste avec une augmentation soutenue dans la FPT (+10 500) et plus légère dans la FPH (+5 900).

Entre 1996 et 2021, l’emploi public s’est accru de +445 400 agents, en plus de la hausse permettant un niveau d’administration constant (soit +630 000 depuis 1996). En conséquence, l’emploi public a crû largement plus vite que la hausse de la population résidente en France sur la période, ce qui permet également d’affirmer que même avec une baisse de 445 400 agents, la France ne serait pas pour autant sous-administrée.

Si on décompose l'augmentation de 445 400 agents intervenue depuis 1996, en tenant compte de l’acte II de la décentralisation, la répartition s’effectue comme suit :

• +409 800 agents entre 1996 et 2021, au sein de la FPT hors décentralisation ;
• +207 000 agents dans la FPH entre 1996 et 2021 ;
• -171 100 agents dans la FPE entre 1996 et 2021.

À première vue, la contribution de la FPE à l’accroissement serait négative. En réalité, rien n’est plus faux, car dans le même temps, la FPE a dû subir une baisse très importante de ses personnels militaires. Si on neutralise l’effet de la baisse des effectifs militaires, l’augmentation discrétionnaire des fonctionnaires en 2021 représente +60 000 agents depuis 1996, par rapport à un taux d’administration constant (+71 000 en 2020).

VI. Identifier des efforts à réaliser dans les trois fonctions publiques

Au niveau de l’État et de ses opérateurs, les pouvoirs publics ont annoncé des priorités en matière de recrutements publics : notamment au travers de la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur, +8 500 policiers et gendarmes sur cinq ans (LOPMI) à la suite du « Beauvau » de la sécurité, mais aussi de la loi de programmation militaire (LPM) 2024-2030, qui tire les conclusions des bouleversements stratégiques de la guerre en Ukraine (+6 100 militaires), enfin le plan d’action conclusif des États généraux de la Justice 2023-2027³ (+3 550 agents). Au total, près de 18 150 recrutements.

Par ailleurs va sans doute s’y ajouter la mise en place de France Travail (ex-Pôle emploi) dont les premières annonces indiquent d’ores et déjà une augmentation certaine des effectifs de l’opérateur sans les chiffrer⁴.

Les contraintes budgétaires actuelles et d’abord celles pesant sur la masse salariale de l’État et de ses opérateurs, doivent aboutir à une recherche de compensation des recrutements annoncés sur les autres ministères et leurs opérateurs. Il est par ailleurs important d’inverser la hausse inédite de la masse salariale intervenue ces dernières années à la suite des dernières revalorisations catégorielles et indiciaires afin de pouvoir reconstituer une marge de manœuvre budgétaire suffisante.

Dans ces conditions l’ajustement des effectifs de la FPE pourrait être de 240 000 agents au total :

• neutralisation des hausses discrétionnaires des effectifs intervenues au-delà de la croissance de la population : 60 000 ;
• compensation des recrutements devant intervenir dans les prochaines années au sein des ministères régaliens prioritaires : 20 000 ;
• stabilisation de la masse salariale publique afin de « retrouver » des marges de manœuvre budgétaires : soit l’équivalent de 5 milliards € en tendanciel à compter de 2023. Cela devrait représenter environ 160 000 agents de la FPE (pour un montant de salaire net moyen de 32 208 €/an⁵).

Au niveau des collectivités territoriales, l’effort devrait être plus important, puisque la dérive identifiée depuis 1996 est de près de 409 800 agents en 2021. Cependant, la décentralisation est un processus complexe qui a engendré des démultiplications sur le terrain des personnels transférés parfois inévitables lorsque ces derniers n’étaient pas tous correctement identifiés et budgétés avant transferts (acte II de la décentralisation). L’effort pour la FPT représente 230 000 postes environ⁶.

La FPH semble « sanctuarisée » par les pouvoirs publics à l’issue de la pandémie et des mesures du Ségur de la Santé, en dehors peut-être de certains gains à tirer du côté du personnel non médical. Nous proposons donc de rechercher des gains au niveau des effectifs non-médicaux, afin de mettre en place des synergies au sein des personnels administratifs, mais aussi des personnels techniques dont les fonctions pourraient être partiellement externalisées auprès de prestataires (ne serait-ce qu’à titre expérimental). Nous estimons les efforts susceptibles d’être dégagés à 20 % de leur augmentation depuis 1996, soit environ 40 000 agents. Rappelons que cet ajustement représenterait une baisse de seulement 4,3 % de l’ensemble des personnels non médicaux identifiés en 2020 (soit 940 606 d’après l’Insee).

VII. L’impact de la réforme des retraites sur une baisse volontariste des effectifs publics

Sur une période raisonnable de 10 ans, le volume des départs à la retraite est-il susceptible d’absorber des réductions d’emplois à hauteur de 510 000 postes environ ? Les données de l’enquête SIASP de l’Insee permettent d’apporter des éléments complémentaires :

Pour 2020, le flux sortant annuel pouvait être évalué à 140 000 agents publics toutes fonctions publiques confondues (le détail par versant n’a pas été livré par l’Insee). En anticipant une sortie linéaire sur 10 ans, ce sont près de 1,4 million de fonctionnaires qui pourraient partir à la retraite.

Nous savons par ailleurs qu’à compter du 1^er septembre 2023, la réforme des retraites devrait se mettre progressivement en place pour un report de l’âge effectif de 62 ans à 64 ans à compter de 2030. De plus, la dernière loi retraites offre la possibilité à tout agent public de travailler jusqu'à 70 ans. Si l’on retient une approche en sifflet, ce sont tout de même entre 2023 et 2030 quelque 350 000 fonctionnaires qui vont partir à la retraite. Le volume est donc a priori insuffisant pour permettre des ajustements d’ampleur en moyenne période de l’ordre de -510 000 EQTP. D’autres « sorties » de poste devraient s’y ajouter via les autres phénomènes d’attrition naturels que sont les cessations volontaires d’activité et les fins de contrat pour les non-titulaires et les vacataires.

Les recommandations de la Fondation IFRAP

Cette étude nous a permis de confirmer que des marges de manœuvre pour rationaliser nos effectifs publics et maîtriser les coûts de production des services publics étaient possibles.

À partir des données territorialisées, nous avons ainsi pu réaliser une analyse croisée : identifier quels territoires portent les effectifs surnuméraires les plus importants, identifier quels sont les secteurs d’administration ou filières d'emplois qui doivent concentrer l'effort de rationalisation.

Des gains sont possibles dans la fonction publique d'État, particulièrement parmi les effectifs des finances publiques et de l’Éducation nationale. Cela passe par une baisse des effectifs non-enseignants et une rationalisation de la carte scolaire dans les territoires. Deux leviers susceptibles d'être mises en œuvre en confiant plus de compétences aux régions en matière d'éducation. L'autre réforme à faire consiste en la mise en place du compte financier unique et des agences comptables locales rattachées aux collectivités territoriales, pour remettre à plat le réseau des finances publiques qui doublonne avec celui des organismes publics.

Dans la fonction publique territoriale, les gains se concentrent dans les filières administrative et technique. Le principe de libre administration des collectivités locales ne permet pas d'imposer les restructurations aux exécutifs locaux. Mais il faut revenir à une contractualisation État-collectivités abandonnée lors de la crise sanitaire, et réintroduire dès le PLF 2024 un bonus à la bonne gestion et à la maîtrise des effectifs par les collectivités.

Annexes

Méthodologie

L’objectif de cette étude est d’analyser les effectifs des versants de la fonction publique à un niveau territorial le plus fin possible afin de repérer d’éventuels sureffectifs.

Le principe général est de calculer le nombre d’agents équivalents temps plein (hors militaires et contrats aidés) pour 1 000 habitants pour chaque département (hors Mayotte) et pour chaque versant de la fonction publique. Ensuite, ce nombre d’agents est trié du plus petit au plus grand, et la moyenne des 10 départements de plus de 700 000 habitants qui comptent le moins d’agents est prise pour base de référence. L’écart à cette moyenne donne alors une mesure du nombre d’agents qui pourrait être supprimé.

Quelques exceptions à ce principe :

1. Pour la fonction publique d’État, Paris est exclu. Afin de ne pas fausser l’analyse par l’inclusion des effectifs centraux des ministères.
2. Pour l’Éducation nationale, le nombre d’agents est calculé pour 1 000 habitants de moins de 20 ans. Nous avons par ailleurs choisi de ne pas inclure la mission Enseignement supérieur et recherche, dont les résultats ne sont disponibles qu’à la maille régionale et les sureffectifs uniquement identifiés en Île-de-France.
3. Pour l’enseignement supérieur, les agents sont comptés pour 1 000 habitants au niveau des régions et la moyenne porte sur les effectifs pour 1 000 habitants des 7 régions de plus de 4 millions d’habitants qui comptent le moins d’agents par habitant.
4. Nous avons ensuite extourné les ministères régaliens jugés prioritaires (mission Défense, mission Sécurités, mission Justice).
5. Pour la fonction publique territoriale, nous avons extourné les effectifs de la filière d’emploi Sécurité (les SDIS, services départementaux d’incendie et de secours).
6. Pour la fonction publique hospitalière, le calcul est fait par région et la moyenne porte sur les effectifs non médicaux pour 1 000 habitants des 7 régions de plus de 4 millions d’habitants qui comptent le moins d’agents par habitant.
7. Pour la fonction publique d’État, le calcul est fait d’une part, tout ministère de rattachement confondu et d’autre part, par ministère de rattachement dans la mesure des données disponibles.
8. Pour la fonction publique territoriale, le calcul est fait d’une part, toutes filières d’emplois confondues et d’autre part, par filière d’emploi.

Cette méthode a été préférée à celle qui consiste à regrouper les entités par strate de population, car elle permet de repérer les cas particuliers et prend pour norme les départements qui comptent le moins d’agents pour 1 000 habitants tout en ayant une population suffisamment importante pour être représentatifs.

Enfin, les agents de plus de 55 ans ont été comptabilisés afin d’évaluer un ajustement des effectifs par non-remplacement de certains départs à la retraite.

Classement complet