L'absentéisme dans la fonction publique
La mesure de l'absentéisme constitue un outil important qui rentre dans le panel des indicateurs de gestion des organismes privés comme publics. La difficulté d'une comparaison légitime des performances en la matière entre la sphère publique et la sphère privée et au sein de la première entre les différents organismes qui la composent (Etat, collectivités territoriales, fonction publique hospitalière mais également ODAC (opérateurs centraux), ODAL (opérateurs locaux), ODASS (organismes divers de sécurité sociale) est dès lors posée.
Or en la matière il n'existe pas de notion juridiquement fixée et contraignante de l'absentéisme valable pour l'ensemble des administrations publiques et surtout comparable avec le secteur privé [1]. Il n'existe donc pas stricto sensu encore de définition officielle du taux d'absentéisme. Cela ouvre alors la voie à des interprétations contradictoires, parfois volontairement divergentes, empêchant ainsi tout rapprochement statistique fructueux et contribue à brouiller l'analyse des politiques publiques.
La DGAFP (direction générale de l'administration et de fonction publique) dans son rapport annuel sur l'Etat de la fonction publique [2] de 2013 apporte un premier éclairage sur cette réalité complexe et plurielle :
Les enquêtes portant sur le secteur privé sont basées sur : « le calcul du rapport entre le nombre des journées d'absence selon la cause d'absence par le nombre de jours de travail théoriques ».
Les enquêtes portant sur l'Etat et ses ministères, utilisent un indicateur « rapportant le nombre de personnes absentes selon les causes d'absence et l'ensemble des effectifs des agents des ministères [qui] ne permet pas d'évaluer le nombre moyen de jours d'absence au travail par agent sur l'année ». En conséquence, « il n'est pas comparable (…) avec celui utilisé par les enquêtes portant sur le secteur privé pour calculer l'absentéisme ».
Celui n'est pas assimilable non plus à celui utilisé par la DGCL pour les collectivités territoriales « nombre de journées d'absence selon les causes d'absence (en jours calendaires [3]), sur l'effectif physique sur emplois permanents ».
« Quant au taux d'absentéisme calculé par la DGOS, il est construit de la manière suivante : nombre total de jours d'absences selon les causes d'absence sur le nombre d'ETP moyen travaillés de l'année (multiplié) par 365. ».
La première tentative de la DGAFP pour parvenir à une présentation du taux d'absentéisme sous la forme de journées d'absence « harmonisée » date de septembre 2013 dans l'annexe « jaune » budgétaire relative à l'état de la fonction publique et des rémunérations [4] ; l'harmonisation en l'absence de précisions méthodologiques fines s'effectuant en « jours calendaires », ce qui ne permet pas de facto de comparaison saine avec le privé.
Par ailleurs, cette nouvelle approche, se base sur une évaluation calendaire qui est simplement « usuelle » dans la mesure où les collectivités entre elles, dans le cadre de la confection de leurs bilans sociaux, choisissent en réalité des méthodologies qui peuvent varier amplement d'une collectivité à l'autre. En outre, l'approche usuelle a été récemment remise en cause dans plusieurs publications :
- Tout d'abord dans un rapport de l'IGAS [5] de 2003 relatif aux dépenses d'indemnités journalières, note que la méthodologie de mesure de l'absentéisme par la DICE (Database of international comparison in Europe) utilise le nombre de jours travaillés.
- Ensuite, une note méthodologique du centre départemental de gestion du Nord en date du 20 septembre 2011, qui précise, le refus de l'appréciation strictement calendaire pour lui préférer le nombre de jours travaillés afin de permettre une comparabilité entre les collectivités mais aussi avec les statistiques nationales.
- Par ailleurs, la méthodologie exposée par la Chambre régionale des comptes de Basse et de Haute Normandie dans son rapport d'observations définitives relatif à la gestion de la commune de Canteleu (2011) refuse l'utilisation « calendaire » et réintègre l'évaluation des personnels en ETP. La Chambre précise [6], « La chambre a procédé à un retraitement de ces données en fondant son calcul sur les jours ouvrés – et non sur les jours calendaires – et sur les effectifs en équivalent temps plein. Cette méthode doit contribuer à donner une image non déformée de l'absentéisme.
- Enfin, l'IGVP (l'inspection générale de la ville de Paris) dans son rapport relatif à l'absentéisme dans les administrations parisiennes de 2008 [7], précise là encore le choix fait par la mission d'inspection pour le nombre de jours travaillés selon une formule rigoureusement similaire à celle suivie par la Chambre régionale de Normandie. La note précise d'ailleurs que la société d'assurance Dexia Soficap retient traditionnellement un nombre de jours forfaitaire de 200 jours (donc moins précis).
Le bulletin d'information de la DGCL (Direction générale des collectivités locales) a publié en janvier 2013 des statistiques portant sur un échantillon de 3.200 collectivités parmi lesquelles les organismes régionaux, départementaux ou communaux… Le nombre de personnes concernées dans les collectivités territoriales assujetties à l'obligation d'un rapport au comité technique sur l'état de la collectivité représentent 1,94 million d'emploi permanents ou non. Les seuls emplois permanents sont au nombre de 1,6 million et ils sont couverts à 85% par des agents titulaires. Le taux de féminisation est de l'ordre de 60% et cette caractéristique est importante.
La DGCL propose aux collectivités un questionnaire très complet et facilement exploitable. Pourtant peu l'utilisent, on lui préfère un format libre ou bien les données mises sur internet ou qui nous ont été communiquées par email.
En ce qui concerne les indicateurs du questionnaire DGCL nous avons retenu :
- indicateurs 111 et 112 pour les effectifs
- indicateur 211 pour la partie « absences »
Les absences sont calculées en nombre de jours d'absence par agent pour les titulaires et pour les non titulaires. Il faut noter que le taux d'absentéisme n'est pas calculé dans le questionnaire de la DGCL.
Nombre de jours d'absence toutes causes (source DGCL)
| Année 2011 en jours | Titulaires | Non titulaires | Ensemble des agents |
|---|---|---|---|
| Régions | 29,9 | 7,9 | 27,3 |
| Départements | 21,1 | 9,6 | 20,1 |
| Communes | 24,5 | 10,2 | 22,3 |
| EPCI à fiscalité propre | 21,9 | 8,8 | 19,5 |
| Autres | 16,9 | 5,4 | 14,7 |
| Total | 23,6 | 9,6 | 21,5 |
Ce tableau montre un absentéisme chez les titulaires nettement supérieur à celui des non titulaires, Notre compilation de ces 17 collectivités donne un résultat supérieur de 2,17 jours à ceux de la DGCL, puisque notre étude montre 26,42 jours par agent communal et par an « toutes causes »
L'étude de la Fondation iFRAP Sur 30 communes de plus de 100.000 habitants sollicitées, seuls 23 retours de bilans sociaux étaient exploitables et 17 comparables en eux.
Nous avons rencontré différentes méthodes de calcul :
- le taux d'absentéisme sans autre commentaire
- la formule > total des absences * 100)/ effectif total * 365 jours
- la formule > total des absences * 100)/ effectif total * (365 – 35 jours) la formule > nb jours d'absence * 100)/ nb agents * nb jours ouvrés
- la formule > nb jours d'absence * 100)/ effectifs concernés * nb de jours période de référence
Pour notre étude, nous avons retenu l'approche suivante : le taux d'absentéisme doit représenter le quotient du nombre de jours d'absence par rapport au nombre de jours théoriques de travail. En d'autres termes c'est le nombre de jours qui auraient dû être travaillés sans absence qui doit être retenu, soit la formule suivante :
| Nb de jours en 2011 | 365 |
|---|---|
| Nb de jours ouvrés | 253 |
| Nb de week end | 105 |
| Nb jours fériés | 11 |
| Nb jours congés | 25 |
| Nb jours travaillés théoriques | 224 |
Le taux d'absentéisme calculé dans le panel des communes étudiées s'échelonne entre 17,48% et 6,32% pour les absences toutes causes et 8,64% et 3,21% pour les absences pour maladie ordinaire (hors maternité, longue maladie…) La moyenne étant respectivement de 11,75% et 6,41%.
Le nombre de jours travaillés théoriques peut bien sûr être différent suivant les communes en fonction de l'organisation et des aménagements du temps de travail mais l'ordre de grandeur de 224 jours semble être une bonne base de calcul, c'est celle que nous avons employée.
A titre d'exemple la commune de Villeurbanne dans son bilan social (sous format libre mais très bien documenté) indique 225 jours travaillés par an en appliquant la formule suivante :
- 365 jours
- moins le nombre de samedis et dimanches (104 jours)
- moins les jours fériés (9 jours)
- moins les jours de congés (27 jours)
Propositions de la Fondation iFRAP :
Consciente des difficultés rencontrées dans la présentation des statistiques de l'absentéisme dans les différents organismes publics et singulièrement dans la présentation des bilans sociaux des collectivités territoriales qui n'est pas normalisée, la Fondation iFRAP se prononce pour l'application d'une clé de calcul uniforme s'agissant du taux d'absentéisme par agent, voisine de la convention de calcul appliquée dans le secteur privé au moyen de la comptabilisation des jours d'absence à raison des effectifs et des jours travaillés, ce qui limite les biais de présentation.
Cette prise en compte des jours d'absence pourrait être introduite par voie d'amendement introduisant des articles supplémentaires uniformes dans le CGCT (code général des collectivités territoriales), le Code de l'action sociale et des familles, le Code de la Santé publique, le Code de la Sécurité sociale, le Code des juridictions financières, le Code de justice administrative ainsi que par voie réglementaire en application de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
[1] Voir la méthodologie publiée par l'ANACT
[2] Se reporter en particulier à l'Etat de la fonction publique, tome 1, 2013, p.567.
[3] Sur l'usage des jours calendaires, on se reportera au dernier rapport publié relatif aux bilans sociaux des collectivités territoriales, publié tous les deux ans, BIS n°93, janvier 2013 en particulier la page 4 note **.
[4] Voir p. 193, tableau n°8.4-1.
[5] Voir en particulier la note 24 p.21. En substance : le nombre de jours de travail perdus pour cause de maladie rapporté au nombre annuel de jours de travail
[6] Rapport d'observation définitive, en particulier, p.14-15 (au format pdf).
[7] Rapport de l'IGVP 2008, p.14 relative aux définitions méthodologiques.
