Haute fonction publique : comment font nos voisins européens ?
C'était une promesse d'Emmanuel Macron, la suppression de l'ENA. Au final, la réforme aura transformé l'école en INSP sans la changer en profondeur. Il y a même eu une augmentation de 6,6 millions d'euros des subventions versées à l’école en 2022.Autre point faible : la titularisation des élèves de l’ENA a été conservée. De ce fait, la réforme ne supprime pas le statut public à vie des hauts fonctionnaires. Le gouvernement aurait du s’inspirer des systèmes de nos voisins européens dont la plupart forment, recrutent et encadrent leurs hauts fonctionnaires d’une façon parfois bien différente. Comparatif :
Italie : des contrats de 3 à 5 ans
La Scuola nazionale dell’Amministrazione (SNA), fondée en 1957, est calquée sur le modèle français de l’ENA. Comme elle, la SNA sélectionne ses élèves sur concours, avec un très haut niveau de sélectivité : en 2012, sur 10 000 inscrits initiaux, seuls 26 ont été sélectionnés et formés. En septembre 2018, le dernier appel à candidature pour le concours ouvrait plus de 140 places20.
Mais l’Italie se distingue de la France en ce qu’elle a instauré une contractualisation des agents publics en 1993. Ainsi, 85 % des agents publics sont des contractuels. Les hauts fonctionnaires ne bénéficient pas d’un statut à vie comme en France. À la place, ils signent des contrats de droit public, pour une durée de trois à cinq ans. Ces contrats fixent les objectifs à atteindre sur la période, ainsi que les conditions de rémunération. Leur rémunération comporte par ailleurs une part liée à l’atteinte des objectifs.
Espagne : une évaluation aux résultats
L’Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), rattaché au ministère de la Politique territoriale et de la Fonction publique, est né en 1987 de la fusion de deux écoles : l’Instituto de Estudios de Administración Local (1940), et le Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios (1958). Cependant, contrairement aux écoles italienne et française, il n’y a pas de concours d'entrée spécifique à l’INAP. Par ailleurs, à la différence de l’ENA, l’INAP ne forme pas uniquement les acteurs de la haute fonction publique, mais une assiette plus large de fonctionnaires de l’État fédéral.
Si plus de la moitié des effectifs de la fonction publique en Espagne sont des contractuels, les hauts fonctionnaires sont quant à eux des fonctionnaires de carrière, comme en France. Ils sont soumis à un statut particulier (Directivo) depuis 2007. Ce dernier accroît leur responsabilisation et met en place un système d’évaluation de leurs résultats.
Royaume-Uni : pas d'école spécialisée pour les hauts fonctionnaires
Il n’existe pas d’école spécialisée dans la formation des hauts fonctionnaires. Les hauts fonctionnaires anglais sont pour la majorité formés dans les mêmes universités prestigieuses : Oxford et Cambridge, qui sont la voie royale pour avoir accès aux hauts postes de l’administration. Mais une part croissante des hauts fonctionnaires britanniques est recrutée via une procédure dite fast stream. Procédure mise en place par l’État pour favoriser la diversité au sein de la fonction publique, elle consiste en des programmes de formation à destination d’étudiants sortant d’autres universités qu’Oxford et Cambridge. Ainsi, il n’y a pas de concours pour intégrer la haute fonction publique : les agents sont recrutés sur dossier avec un entretien individuel.
Par ailleurs, il n’existe pas dans le système britannique d’équivalent aux grands corps français. Les agents de la fonction publique (Civils servants) dépendent d’un cadre juridique unique fixé au niveau du Cabinet Office. Ce cadre leur interdit par exemple de siéger dans des organismes à caractère politique et les soumet à diverses obligations, notamment un code de conduite fondé sur des valeurs d’intégrité, d’honnêteté, d’objectivité et d’impartialité.
Allemagne : des recrutements autonomes pour chaque ministère
Il n’y a pas non plus d’école centrale de formation des hauts fonctionnaires ou de concours centralisé. Les recrutements sont organisés par chaque ministère et autorité de manière autonome. Les hauts fonctionnaires sont ainsi issus d’une pluralité d’universités : Berlin, Munich, Bonn, Cologne… C’est ce que l’on appelle le legal training model : les jeunes qui se destinent à l’administration fréquentent des universités normales et suivent un cursus universitaire normal, qui ne se distingue en rien de celui d’un étudiant désireux de devenir professeur d’université. Il est ainsi fréquent que ceux qui entrent dans l’administration aient un doctorat, ce qui est très rare en France, où la coupure entre monde universitaire et monde administratif est très nette.
Les hauts fonctionnaires exercent leur métier dans le cadre d’une fonction publique d’emplois. Leur avancement dépend du mérite, de l’ancienneté et des limites des emplois budgétaires. Ainsi, les jeunes diplômés qui s’orientent vers l’administration y entrent à un niveau moyen, progressent dans la hiérarchie et, au fil des ans et de leurs accomplissements professionnels évalués par leurs supérieurs, atteignent pour certains un niveau qui les fait entrer dans la haute fonction publique.
Belgique : des mandats de 6 ans
Aucune formation commune ni école spécialisée n’existe en Belgique pour former les hauts fonctionnaires. Le recrutement repose sur une évaluation des performances (contrôles des références et des diplômes, épreuves, entretiens). Un concours est organisé par le bureau de sélection de l’administration fédérale (Selor).
Puis la sélection est organisée par ce même Selor sur la base d’un descriptif du poste, du profil requis et des compétences décrites. L’âge moyen d’entrée dans la haute fonction publique est bien plus élevé qu’en France : il est compris entre 40 et 50 ans.
Comme en France, la fonction publique belge est une fonction publique de carrière. Mais la différence avec le système français est que des mandats à durée déterminée ont été instaurés pour les hauts fonctionnaires en Belgique à partir des années 2000. Les titulaires de mandats de haut fonctionnaire sont nommés pour une période de six ans par une autorité décentralisée. Au terme des six années, ils doivent de nouveau postuler, à moins que l’évaluation de leurs performances soit excellente.
Pays-Bas : des mandats de 7 ans
Les hauts fonctionnaires font partie du Service d’administration générale (SAG), créé en 1994. Plus précisément, ils en constituent le sommet, au sein d’une subdivision appelée le Top management group (TMG). Comme en Allemagne, le recrutement des hauts fonctionnaires se fait selon le legal training model. Les hauts fonctionnaires proviennent ainsi d’universités classiques, la plupart y ont étudié les sciences sociales, l’économie ou le droit.
Cependant, lorsque certains de ces fonctionnaires accèdent à des postes de cadres, ils sont de plus en plus souvent censés suivre un programme de Master en administration publique (MPA), qui leur apportera la formation généraliste nécessaire à tous ceux qui occupent des postes de haut niveau. Il n’existe pas de procédure formelle de concours et la procédure de recrutement débute par une consultation du registre des fonctionnaires en disponibilité, puis un appel à candidature est diffusé au sein du ministère concerné et dans la presse.
La fonction publique néerlandaise est une fonction publique de l’emploi. Les hauts fonctionnaires formant le TMG sont nommés pour un mandat de sept ans non renouvelable. On remarquera par ailleurs que, contrairement à la France, les nombres de passages de la fonction publique à la fonction politique sont très bas. Le pantouflage est également très réduit par rapport à la France, la mobilité à tous les niveaux de Gouvernement avec le secteur privé étant limitée.
Suède : l'équivalent de l'ENA, dissout depuis 1992
L’Institut national de formation et de perfectionnement des fonctionnaires qui assurait la formation permanente des agents a été dissout en 1992. Le modèle suédois de recrutement des hauts fonctionnaires est un modèle mixte, avec un concours pour les fonctions d’encadrement et un recrutement sur dossier et entretien pour les autres. Une fois recrutés, les hauts fonctionnaires exercent au sein d’une fonction publique radicalement différente de la fonction publique française : fonction publique d’emplois, sans statut, avec des contrats de droit privé. De plus, il n’existe pas de grands corps et les hauts fonctionnaires n’ont pas d’emploi à vie. Enfin, l’avancement et la rémunération sont déterminés en fonction du mérite et des résultats.
